中国义务教育2030：关键问题与重点工作

褚宏启 曹昌健

义务教育是基础教育的基础阶段，是教育工作的重中之重。面向2030年，在未来15年，我国义务教育要在已有经验和成绩的基础上，围绕关键问题，突出战略重点，夯实发展基础。

明确义务教育目标

面向2030年，我国义务教育改革与发展的根本任务是促进公平、提高质量。这与联合国教科文组织2015年发布的《2030年教育行动框架》提出的“包容、公平的优质教育”是完全一致的。

教育公平的关键是机会公平。未来15年，促进义务教育公平的目标是：合理配置义务教育资源，实现城乡义务教育公共服务均等化。促进教育公平的实质是缩小教育质量差距，教育公平问题在本质上是教育质量问题。

从质量维度看，当前我国义务教育还不完全适应社会发展和人的发展的要求，问题突出表现在重智轻德，过于追求分数和升学率；学生的社会责任感、创新精神和实践能力较为薄弱；学生片面发展严重，适应社会的能力不强。提高质量，要把促进人的全面发展、适应经济社会发展作为根本标准。要根据人的发展和社会发展的客观需要，制定义务教育质量国家标准，制定并颁布学生发展核心素养框架。

1997年以来国际组织与世界多个国家和地区开展的核心素养研究，拉开了新一轮教育质量更新换代、教育质量国家竞争的序幕。核心素养也是我国教育质量的更新版和升级版，是素质教育、三维目标、全面发展、综合素质等指标中的“关键少数”素养，其内容主要包括社会责任、国家认同、国际视野、科学精神、审美情趣、实践创新等。面向2030年，需要以核心素养引领我国义务教育的改革与发展。

优化义务教育体系

当前义务教育体系存在的突出问题是，城市内部的教育二元结构导致城镇地区的教育体系对于农民工随迁子女缺乏开放性和包容性；义务教育阶段的幼小衔接不畅、小初衔接不畅。义务教育体系需要进一步优化。

首先，提高城镇地区义务教育体系的开放性与包容性，进一步完善以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主的“两为主”政策，确保进城务工人员随迁子女在城镇地区接受更为优质、更加均衡的义务教育。制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法，城镇地区高中阶段教育逐步实现向进城务工人员随迁子女全面开放。

其次，加强幼小衔接、小初衔接，解决学生不能很好地适应下一阶段学习的问题。重点解决幼小衔接中的片面性、衔接的单向性、盲目超前化；解决小初衔接中的中小学之间教学内容重复多、教学方法差异大、学生管理差别大等问题，从整体优化角度协调处理好学前教育、小学教育、初中教育的相互关系，使义务教育成为一个相互联系、相互开放、相互衔接、相互依存的整体。

调整义务教育布局

快速城镇化所带来的人口流动，导致城镇地区学校数量严重不足，大班额现象凸显；而农村地区学校校舍闲置，规模效益不高，撤点并校中也出现了过激过急问题。如何解决呢？

首先，调整城镇内部教育布局，增加教育用地，重点解决城镇学校大班额问题。我国中小学平均班额远远高于发达国家水平，而城镇学校的平均班额高于全国平均水平。改变城镇学校大班额的局面，需要在城镇新建或者改造更多的学校。面向未来，应该根据城镇人口发展趋势，做好城镇整体规划，留出相对充足的教育用地，疏解已有的大班额并考虑将来的教育人口增减状况，确定义务教育的用地需求与建设规划。

其次，调整农村教育布局，合理“撤点并校”，重点解决农村小规模学校的发展问题。在城镇化进程中，要科学编制县域村镇体系规划，调整并确定义务教育学校的布局结构。在办好农村寄宿制学校的同时，要重点办好农村小规模学校。农村小规模学校的存在具有重要价值，有助于解决边远地区学龄儿童上学远、难、贵的问题，为社会弱势群体提供就近入学的机会。

完善义务教育阶段育人模式

在育人模式方面，当前义务教育存在的突出问题是：教育观念相对落后，内容方法比较陈旧，中小学生课业负担过重，素质教育推进困难；部分学科内容交叉重复，课程教材的系统性、适宜性不强；与课程改革相适应的考试招生、评价制度不配套，制约着教学改革的全面推进。解决上述问题的举措有以下三点：

第一，根据学生发展核心素养，制定学业质量标准和课程标准，编写修订相关学科教材。研发学生发展核心素养体系，在此基础上，制定义务教育阶段各学科学业质量标准，明确各学段、各学科具体的育人目标和任务，完善课程教学有关标准。依据课程标准，编写、修订学科教材，提炼和精选学生全面发展和终身发展必备的、最基本的知识内容，做到容量适当，难易适度。

第二，转变教学方式和学习方式，优化育人模式。把培养学生的创新能力和问题解决能力作为教学的优先目标，积极开展启发式、探究式、讨论式、参与式教学，营造独立思考、自由探索、勇于创新的良好环境。充分利用现代信息技术手段，适应学生个性化学习需求。通过教学方式和学习方式的转变，减负增效。

第三，加强考试和评价手段的育人导向。考试和评价是指挥棒，要加快推进考试改革和评价改革，注重综合考察学生发展情况，形成倒逼机制，通过考试方式和评价方式的改革，推動教学方式和学习方式的改革，引导学校实施素质教育，培育学生核心素养，树立科学的教育质量观。

深化义务教育管理改革

义务教育管理涉及不同层级政府间的权责关系、同级政府不同职能部门间的权责关系、政府与学校的权责关系、学校内部的权责关系等。当前，“以县为主”的义务教育管理体制不能适应城镇化背景下的义务教育发展需求，各级政府对于义务教育的责任需要进一步调整和明确；政府对学校管得过多、过细、过死，学校办学活力严重不足；学校内部管理中，治理结构不够完善，科学管理、民主管理、依法管理的水平需要提高；教育督导、评价、监测三位一体的格局尚未形成。义务教育管理改革需要深化，要点有三：

第一，实行“以省为主”义务教育管理体制，加强省级政府对于义务教育的统筹。改革“分级管理，以县为主”的义务教育管理体制，提高统筹重心，加大省级政府对区域内义务教育的统筹管理，实行“以省为主”的义务教育管理体制，推进城乡义务教育均衡发展，统筹区域义务教育协调发展，依法落实各级政府特别是省级政府发展义务教育的财政责任，完善省对省以下财政转移支付体制，加大对经济欠发达地区义务教育的支持力度。

第二，转变政府教育行政职能，落实和扩大学校办学自主权，扩大民主参与，推进教育治理现代化。构建政府、学校、社会之间新型关系，明确政府管理权限和职责，明确义务教育学校办学权利和责任。各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供义务教育公共服务的职责。改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预，依法保障学校充分行使办学自主权并承担相应责任。提高政府决策的科学性和管理的有效性，规范决策程序，重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。完善国家层面和区域层面的教育管理信息系统（EMIS），基于数据进行决策，提高教育行政科学化水平。加强对于各级政府履行义务教育责任的督导、评价与监测。

第三，建设现代学校制度，完善学校内部治理结构。健全依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。在政府给学校分权的基础上，推进学校向教师、学生、家长进一步分权，建立健全教师、学生、家长和社会公众参与学校管理的长效机制。完善普通中小学校长负责制，实行校务会议等管理制度，建立健全教职工代表大会制度。建立中小学家长委员会，引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督。健全校务公开制度，接受师生员工和社会的监督。完善学校层面的教育管理信息系统，基于数据进行管理，提高学校管理的科学化水平。在进一步完善政府督导评价机制的同时，积极支持学校开展自评，增强学校自主发展能力。

加强义务教育教师队伍建设

当前城乡义务教育教师队伍建设存在危机，突出表现在：义务教育教师数量不足、结构不当、质量不高；教师流动机制效果欠佳；教师队伍建设的长效机制没有建立起来。

第一，完善教师编制标准，建立一支数量充足、结构合理的义务教育教师队伍。目前城乡义务教育学校教师数量严重不足，教育行政部门自身难以解决，需要编制管理部门、人事管理部门和财政部门协同解决教师的编制问题、待遇问题。解决农村地区教师的缺编问题，关键是要完善农村教师配置标准，在以“生师比”为主的基础上，引入“班师比”和“科师比”作为辅助配置方式。引入“班师比”有助于缓解农村小规模学校教师数量不足问题；引入“科师比”有助于缓解大部分农村学校教师结构性短缺问题。在核算农村教师编制时，需要在重点考虑学生数量的基础上，兼顾学科课程类别、学校类型特点、班级数量等因素，保障农村学校的师资需求。

第二，健全教师管理制度，建立一支专业化、高素质的义务教育教师队伍。以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质。完善并严格实施教师准入制度，健全教师招聘录用、职务（职称）评聘、培养培训和考核等环节的管理。加强教师职业理想和职业道德教育，提升教师的育人意识和育人能力，鼓励教师做“四有”好教师。教师教育院校要创新教师培养模式，着力提升未来教师综合素质，重点培养课堂教学技能，增强育人能力。积极开展多类型多层次的校长专项培训与研修，提高校长统筹学校各项育人活动的能力。

第三，健全义务教育学校教师流动机制，建立义务教育教师队伍建设长效机制。近年来，各地积极探索，教师流动采取了定期流动、支教、对口支援、教育联盟、走教制度、送教下乡、优质教师资源辐射等多种途径和方式，但总体看来，由于缺乏有效的激励保障机制，效果欠佳。城乡教师交流机制旨在缓解城乡师资差距大的燃眉之急，这只是权宜之计，非为治本之策。治本之策在于建立面向农村教师的激励机制和补偿机制，实行中小学编制标准、薪酬分配和职称评定“补偿性”向农村地区教师倾斜，真正让教师愿意留在农村、服务农村，这是农村义务教育固本强基的根本举措。

改革义务教育投入制度

更加公平、更有质量的义务教育，需要更高水平的教育投入作保障。投入总量不足、配置不均衡是当前存在的突出问题。

首先，进一步深化财税体制改革，增加地方政府财力，为加大义务教育投入奠定基础。在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，遵循公平、便利、效率等原则，结合税制改革，统筹考虑税种属性和功能，进一步理顺中央和地方收入划分。在税收分成上，中央政府要向地方政府让利，增加共享税比重，提高地方政府分成比例。在税制设计上，要稳定地方税基，构建有利于增进地方财力的地方税体系。根据国际经验，可建立以财产税、房产税为主体税种的地方税体系。特别是在房产投机盛行、房价高涨的背景下，可适时全面开征房产税，将房产税作为地方税种。各级政府要优化财政支出结构，统筹各项收入，把义务教育作为财政支出重点领域予以优先保障。

其次，深化教育財政体制改革，合理划分各级政府的事权和支出责任，以常住人口为基础完善转移支付制度。义务教育全面纳入财政保障范围，完善国务院和地方各级人民政府共同负担的投入体制，提高保障水平。适应人口流动，中央政府的财政转移支付制度以户籍人口为依据。从长期来看，要积极探索教育领域中央政府直接补助到人的转移支付形式。

再次，健全补偿性教育支出制度，进一步加大对农村、边远贫困地区、民族地区、弱势群体的教育投入，进一步减轻流入地政府的义务教育投入压力。中央财政通过加大转移支付，支持农村欠发达地区和民族地区义务教育发展。积极化解农村义务教育学校债务。在农民工随迁子女的义务教育成本分担问题上，可以建立“学费随学籍走”的经费流动机制，减少流入地地方财政的教育投入压力。通过在全国推行可跨地区结算使用的教育券制度，解决教育经费在区域间的“支出流动”问题，以有效解决城市地区教育经费的不足，消除户籍制度对学生自由流动带来的不利影响，进而提高城市接纳农民工随迁子女的积极性。