高校内部控制的实施现状和影响因素：来自重庆公办高校的调研报告

秦东升

(重庆市教育委员会 财务处，重庆　400020)



高校内部控制的实施现状和影响因素：来自重庆公办高校的调研报告

秦东升

(重庆市教育委员会 财务处，重庆400020)

摘要：通过发放调查问卷对重庆39所公办高校内部控制的现状与问题进行调查，结果表明：多数高校对于内部控制的理解和执行还仅仅停留在传统管理制度的框架体系内，对于内部控制的本质和目标等问题缺乏准确的理解和把握；单位领导的重视和配套制度的出台是影响高校内部控制有效性的两大因素。

关键词：高等学校；内部控制；调查问卷；实施现状

内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控[1]。内部控制建设的目的在于：切实保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，切实提高公共服务的效率和效果。长期以来，理论和实务界更加关注企业尤其是上市公司的内部控制[2]。十八大以来，全面深化改革在各个领域持续深入，行政事业单位财政资金安全和使用效率问题受到社会关注，行政事业单位如何应对运行中所面临的风险成为当前社会面临的重大课题。随着《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《单位内部控制规范》)的发布和逐步实施，行政事业单位迎来了全面建立和推行内部控制的新高潮。

为进一步推进各高校内部控制的有效运行，2013年12月，《教育部关于做好〈行政事业单位内部控制规范(试行)〉实施工作的通知》明确指出：实施内部控制规范，是加强教育经费监管的重要举措，是完善教育行政事业单位内部治理结构、建立现代学校制度的必然要求。明确要求各教育事业单位加快建立、实施内部控制。为贯彻教育部要求，巩固和强化高校内部控制建设，有必要摸清当前高校内部控制的实施现状，进而提出未来发展的思路和方向。为此，我们针对重庆地区39所公办高校(含2所部属高校、12所市属本科院校和25所高职院校)进行问卷调查，结果显示：多数高校已经建立了较为完备的内部控制制度，但内部控制的系统性尚有待梳理和提升，还存在部分尚未引起关注的风险点，员工对内部控制的认知也存在一定误区。

一、问卷调查设计与分析

(一)问卷调查必要性及实践借鉴

问卷调查是社会科学领域常用的研究方法，尤其对于不可直接观测数据而又需要做量化研究的对象而言是不可或缺的。由于高校财务和管理工作尚无统计数据对外公开，对高校内部控制的考察很大程度上依赖典型案例研究和问卷调查。可资借鉴的研究文献有：祝子丽以《行政事业单位内部控制规范(试行)》规定的内容为依据，围绕风险评估、单位层面内部控制、业务层面内部控制等方面设计调查问卷，对高校内部控制机构设置与人员配备、内部控制制度设计与内部控制机制运行的基本情况进行研究，调查对象为湖南省高等学校的财务负责人[3]；陈留平等针对江苏省45所高校的财务和审计部门人员发放调查问卷，问卷以COSO体系的基本框架为主要依据，围绕控制环境、风险管理、控制活动、信息与沟通、监督5个方面设计[4]；齐天华等对黑龙江省属各高校的财务人员和内部审计人员发放问卷，问卷从COSO 体系的控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等5个方面进行设计[5]；宗文龙等以国务院某事业单位组织的各省(市)财务人员培训班学员为对象进行问卷调查，问卷题目以及答案的设计中借鉴了《企业内部控制基本规范》的框架，重点关注事业单位内部控制的目标、风险点、影响因素以及如何提高控制效果等方面[4]。

(二)问卷设计

问卷主要包括3个部分。一是受访者个人和所在单位的基本情况，主要包括年龄、学历、所在部门、职称和职务等信息；二是对本单位内部控制总体状况、内部控制目标、作用和主要影响因素的认知情况；三是单位层面和业务层面内部控制的执行情况。不同于既有文献，我们主要依据财政部《单位内部控制规范》的要求进行设计，着重考察重庆高校内部控制现状与财政部相关要求之间的差距。

具体而言，对于高校内部控制的总体状况、实施目标、内部控制的外延、主要风险点和影响因素等主观认知方面的调查，根据相关政策文件和访谈结果，提供5～12个选项供选择；对于高校单位层面和业务层面内部控制的执行情况，对照《单位内部控制规范》的要求分别设置考核点，并为每个因素提供数值“1至5”共5个选项，表示受访者对该因素的认同程度由低到高。

(三)问卷发放与回收

本问卷契合了财政部和教育部相关政策法规的发布和重庆市教委推行内部控制全面实施的政策诉求，通过重庆市教委财务处向重庆地区所有公办高校定向发放，要求限期内完成。共向39所公办高校投放，发放问卷234份，实际回收228份，回收率为97.45%，剔除8份无效问卷，得到有效问卷220份。

(四)样本分布特征

本次调查样本具体分布特征如表1所示。

表1　调查样本人口统计持征

从上述统计结果不难看出，无论在年龄、学历，还是在工作部门和职位，本次调查对象分布都较为均衡。年龄以31～50岁为主；学历以本科和硕士研究生为主；所处部门以财务处居多，但总体分布均匀；不同级别之间的分布也大致相当。总之，样本分布比较符合现实状况，符合本次调查的抽样要求，避免了样本单一带来的局限，使得研究结果具有较强的代表性。

(五)问卷信度

首先对220份有效问卷中的95个选项信度系数进行了测试，运用SPSS19.0分析得到克朗巴哈(Cronbacha)α系数值为0.900，大于0.6，问卷的信度较好。

考虑到接受调查的高校层次存在差异，将所有样本分为本科和高职两大类进行T检验，并未发现显著差异。

二、问卷调查结果分析

(一)高校内部控制总体状况分析

在高校贯彻实施内部控制的总体状况方面，主要关注内部控制的实施效果、责任部门、制定方式以及高校内部控制的目标、主要风险点和影响因素等方面。

1.实施效果。对重庆公办高校内部控制实施效果的分析见表2。统计结果表明：所有受访对象均认为本单位已经建立或初步建立了内部控制，但对内部控制实施效果的认知存在差异，65.45%的受访对象认为内部控制运行良好，表明重庆公办高校内部控制总体状况良好；同时也有相当比例受访对象认为内部控制运行效果不佳(13.64%)，甚至处在比较初级的阶段(15.45%)，表明重庆公办高校内部控制还有待进一步推进。

表2　高校内部控制的总体情况

2.责任部门。内部控制实施部门主要集中在财务部门和审计部门，占比分别为40%和31.82%，余下的受访者认为组织或人事部门、校长办公室或者其他部门承担了实施内部控制的责任，表明不同部门的受访者对内部控制的认知还有所差异。

3.制度制定方式。在内部控制制度制定方式的选择上，绝大多数高校选择自行建设，占比86.82%，余下的均选择了与校外专家合作，没有样本完全外包给校外机构。这既反映出高校内部控制的复杂性和深刻性，同时也表明当前高校在内部控制制度建设上尚未有大额资金投入，因为依靠外部力量势必需要财力支撑。

4.主体内容。内部控制是嵌入到高校现行运营管理和各项管理制度之中的。统计结果(见表3)表明：重大事项议事决策机制、预决算管理、国有资产管理和政府采购等传统的高校管理制度，被视为内部控制的重要组成部分，得到了绝大多数受访者的认同(支持率均超过87%)；而同样作为内部控制核心内容的内部牵制与制衡、业务流程梳理、人员培训与轮岗、绩效评价等，在现行高校管理体制中未被单列，认同程度明显偏低。这表明多数受访者对内部控制的认知囿于传统的管理模式，也揭示出部分受访者所认为的内部控制与严格意义上的内部控制还有差异。

表3　高校内部控制的主要内容

5.内部控制目标。内部控制的实施目标是内部控制建设和运行过程中的关键要素，对目标的认知能够反映内部控制在组织管理中的定位和所扮演的角色。统计结果(见表4)表明：防范财务风险、保证合法合规、保障资产安全以及提升效率等4类目标得到了较高的认可，支持率均在90%以上，其中尤以防范财务风险最为高，达到95.91%，说明防弊功能仍是当前高校内部控制的主要诉求。需要注意的是，保证财务报告可靠性所获得的支持率相对偏低，显示出高校内部控制与企业内部控制之间存在差异，实施路径应当有所区别。同时也说明，高校财务报告还未受到足够重视，高校会计信息的治理功能尚未有效发挥。

6.主要风险点。对风险点的识别与分析是建立内部控制的基础和前提。调查结果(见表5)显示：财政专项资金、工程项目、政府采购和招投标、科研经费、三公经费等5个项目被认为是高校运行中的主要风险点，支持率均超过80%。其中，财政专项资金的受关注程度最高，表明绝大多数高校在该项目的管控上还存在改进的空间，需要强化。会议费、固定资产、人员聘用、招生录取和合同管理等项目的支持率偏低，原因可能在于：政府和高校普遍对上述项目实施了较为严格的管理，或者即使存在舞弊行为所产生的影响也较为有限。

表4　高校内部控制的实施目标

表5　高校内部控制的主要风险点

7.主要影响因素。内部控制有效性是受诸多因素影响的。问卷设计的11个选项涵盖了政策和制度环境、外部监管要求、领导态度和员工素质制度存量和技术支撑等方面。统计结果(见表6)表明：单位领导的重视与支持被认为是影响高校内部控制有效性的首要因素，支持率高达78.18%；其次是政策和制度环境，包括配套法律法规、主管部门的重视和事业单位体制改革等，支持率分别为67.27%、65.91%和64.55%，当前还存在着一些制约内部控制深入推进的政策和制度因素，有必要继续推进事业单位体制改革、完善配套制度建设，并将高校内部控制建设和实施作为一段时期相关主管部门工作的重点。同样需要注意的是，会计基础工作和管理信息化水平等因素未受到应有的认可和重视，反映出高校会计基础工作规范有待改善，也表明高校会计工作更高层次的功能还未体现。

表6　高校内部控制的主要影响因素

(二)高校单位层面内部控制执行情况分析

根据《事业单位内部控制规范(试行)》，借鉴既有文献和高校运行管理实际，问卷提出“领导班子议事决策程序”等9个项目考察高校单位层面内部控制的执行情况，9个项目均值不同，反映出受访者的认可程度存在差异。统计结果(见表7)显示：完善健全的财务管理制度获得了最高的支持率，均值4.74，支持率超过96%(选项5和选项4之和的占比)，被认为是高校内部控制中执行最到位同时也是其中最为关键的项目；其次是作为高校治理重要组成部分的单位领导班子议事决策程序和重大事项集体决策等两项制度设计，得到了较好的落实；而同样作为高校治理和内部控制重要组成部分的监督检查、内部控制和定期轮岗等制度设计，在部分高校未得到很好运行，实施效果还有改进和提升的空间。

表7　高校单位层面内部控制的执行情况

(三)高校业务层面内部控制执行情况分析

单位层面的控制制度最终需要落实到业务层面。问卷针对预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、基本建设项目控制、合同管理与财务报告控制等6个环节分别设计问题，考察各环节控制措施的执行情况。

1.预算业务控制。调查显示，预算管理已经受到高校的普遍重视，预算管理机制和相关工作流程也已建立，但部分受访者对于“是否建立预算委员会对专项资金进行严格预算审批？”以及“是否建立预算绩效管理制度？”等两个问题没有给出肯定回答，所在单位相关制度安排还没有落实到位，或者执行力度还不够，以致非财务部门人员对此不甚了解。

2.收支业务控制。调查显示，归口管理、收支两条线、制定支出标准以及三公经费管理等4项制度安排得到了较高的支持率(均值分别为4.86、4.80、4.77和4.64)，执行情况良好；收入分析和对账、专项资金的财务管理与控制以及大额资金管理使用等3项制度安排的试行情况差强人意，甚至有部分高校还未建立相关制度。

3.政府采购业务控制。调查显示，绝大多数高校已制定专门的内部政府采购管理制度、对大宗设备实行招标采购，对政府采购中的申请、审批、招标、验收实行严格的审核与管理流程，并设置专门人员负责政府采购项目的验收(均值均超过4.75)，表明政府采购制度在高校得到良好的贯彻和执行，但从该制度的实施效果而言并未得到一致的认可。对于“实行政府采购制度是否有利于采购物资成本的控制？”的设问做出肯定回答(选择5)的仅有53.18%，13.64%的受访者给出了否定回答，表明高校政府采购制度执行过程中可能存在一些需要解决的问题。另外，对于“是否定期对政府采购业务信息进行分类统计并在内部进行通报？”的调查也不够理想，25.45%的受访者认为所在单位没有执行该项制度或者不确定是否执行，表明政府采购制度的透明性和公开性还有进一步提升的空间。

4.资产控制。调查显示，绝大多数高校建立了资产分类管理制度、设有专门的资产管理机构(均值分别为4.78和4.75)，资产处置能够按照规定办理(均值为4.62)。但部分高校对于贵重资产、危险资产和有保密等特殊要求的资产没有专人保管，资产信息管理制度的实施效果也不够理想。对外投资管理方面的制度建设尤为薄弱，建立相关制度的比重仅为42.73%(选项5和选项4之和的占比)，意味着半数以上的高校并未建立该项制度，对外投资还缺少专门制度的规范和约束。

本文的调查还表明：基建项目、合同管理和财务报告控制等3项制度在高校运行管理中得到了较好的贯彻和执行，但部分高校的财务报告分析制度还未得到很好的执行。

三、结语

内部控制与传统高校管理手段和治理方式难以截然分开，当前高校遵循监管要求所建立的一系列制度事实上构成了内部控制体系的一部分[7]。这些制度在重庆公办高校得到了较好的执行，但却难以判断高校内部控制是否已经运行良好。单位领导的重视和配套制度的出台是影响高校内部控制有效性的两大因素。当前配套制度陆续发布，《行政事业单位内部控制规范》的出台对高校内部控制提出明确要求，《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》的发布为提升高校会计职能和实施精细化管理提供了保障，内部控制的深入实施还需要由上至下的外力推动。可以预期，伴随高校治理改革进程深化，内部控制的功能和作用也将得到更大的体现和发挥。

参考文献：

[1]赵丽芳，刘欢，王输平.内部控制鉴证制度与审计市场集中度关系研究——制度变迁、费用变化与集中度趋势[J].财经理论研究，2015(4)：88-95.

[2]柏丽娟，顾光.审计人员视角下企业内部控制的效果评价——基于问卷调查及分析[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2015(6)：27-33.

[3]祝子丽.湖南高校内部控制现状调查研究[J].湖南财政经济学院学报,2013(6):94-98.

[4]陈留平，魏微，张猛超.论我国高校内部控制建设——基于江苏高校的调查[J].高校教育管理,2014(1):29-35.

[5]齐天华，林丽.黑龙江省属高校内部控制现状调查与分析[J].黑龙江高教研究,2014(11):54-57.

[6]宗文龙，魏紫，于长春.我国事业单位内部控制现状与改革建议——基于问卷调查的分析[J].审计研究,2012(5):106-112.

[7]杨兴龙，田冠军，邹淑.内部控制在教学管理实践中的应用——以大学英语四级考试监考规程为例[J].重庆工学院学报(社会科学版),2009(11):176-179.

(责任编辑魏艳君)

Current Situation and Influencing Factor in the Implementation of University Internal Control:A Survey on Public Universities in Chongqing

QING Dong-sheng

(Financial Department of Chongqing Municipal Education Commission, Chongqing 400020, China)

Abstract:A questionnaire survey on 39 public universities in Chongqing shows that most of the universities’ understanding and implementation of internal control are still based on the traditional management system, and haven’t completely grasp the essence and objectives of internal control. Leader’s emphasis and related regulations are the two big influencing factors to the effectiveness of university internal control.

Key words:university; internal control; questionnaire survey; current situation of implementation

收稿日期：2015-09-10

作者简介：秦东升(1976—)，男，重庆人，高级会计师，研究方向：财务管理、资本运营。

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.06.011

中图分类号：C931

文献标识码：A

文章编号：1674-8425(2016)06-0076-06

引用格式：秦东升.高校内部控制的实施现状和影响因素：来自重庆公办高校的调研报告[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2016(6):76-81.

Citation format：QING Dong-sheng.Current Situation and Influencing Factor in the Implementation of University Internal Control: A Survey on Public Universities in Chongqing[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(6):76-81.