从供给侧结构性改革入手破解玉米市场面临的困局

文/谢波 王梅



从供给侧结构性改革入手破解玉米市场面临的困局

文/谢波 王梅

2015年底闭幕的中央农村工作会议对加强农业供给侧结构性改革、推进农业现代化建设等多个方面作了全面的部署。供给侧结构性改革的新思路，是党中央综合分析世界经济长周期和我国发展阶段性特征及其相互作用所作出的重大判断，是适应、引领经济新常态的重大创新，对于破解当前玉米市场生产量、进口量、库存量“三量齐增”、深加工企业摆脱经营困境，玉米未来产业政策走向以及产业结构性调整都将起到至关重要的作用。

一、着力加强供给侧结构性改革的意义

所谓“供给侧结构性改革”，正如国务院发展研究中心资源与环境研究所副所长李佐军所言，“是从供给侧入手，针对经济性问题的体制性障碍而推进的改革。‘供给侧’因素包括经济活动主体（如企业和个人等）、生产要素（如劳动、资本、土地、环境、企业家管理、政府管理等）、要素升级（如技术进步、人力资本提升、知识增长、信息化等）、结构变动（如工业化、城市化、区域经济一体化、国际化等）、制度变革（如减管制、减垄断、减税收）等”。其基本含义是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构性调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，降低成本、提高全要素生产率。

由于全球性经济复苏低于预期，“通缩”氛围蔓延，大宗商品价格“跌跌不休”。受此拖累，我国经济发展下行压力增大，需求滞缓、养殖业和玉米深加工企业持续亏损，经营举步维艰。与此同时，玉米“十二连丰”和消费持续下降同步出现，加上临储政策未能与国内外玉米供需变化了的形势相吻合而导致的临储价格偏离市场幅度较大，致使临储库存现已累计达到历史极值；同时替代品进口数量也逐年增加；粮价“天花板”封顶、生产成本“地板”抬升、农业补贴“黄线”和资源环境“红灯”等四大约束进一步增强，产需逆向而行的走势日益突出，产业形势面临前所未有的挑战。面对上述结构性经济问题，单纯凭借以往“需求、投资和出口”“内外需侧”的拉动，显然已难以奏效。

加强“农业供给侧结构性”改革，旨在在经济新常态下提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量、品种和质量契合消费需求，以形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。因此，着力围绕去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等五大重点任务，抓质量、调结构、转方式，培育新的增长点，拓展市场发展空间，提高粮食生产的竞争力，这恰好是抓住了现阶段农业和玉米产业发展的关键，是破解玉米市场困局的药方，也符合当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。

二、当前我国玉米市场存在的突出问题

粮食是国民经济的基础，粮食“十二连增”为国民经济的健康发展提供了重要支撑，但在连续丰收的背后，当前国内玉米市场面临两大迫切问题：一方面，为确保农民增产增收，近年来临储价格高于市场供求关系自发形成的均衡价格，刺激了生产主体过度释放玉米生产能力，导致生产量、库存量、进口量“三量齐增”，加工企业经营举步维艰；另一方面，国际经济大环境不景气、需求持续低迷、国际农产品价格和原油价格大幅走低拖累我国经济增速放缓、发展步入新常态，使产能供大于求的矛盾更加凸显。

一是种植结构失衡、资源透支过度

自2008年以来，国家在东北地区连续六年提高临储价格，至2013年涨幅达49.33%。受玉米价格不断抬升并持续坚挺的刺激，加之在三大主粮中单产数量最高，比较效益突出，玉米逐渐被农民视为心目中的“铁杆庄稼”。湖北、河北、山东等一些原夏季主要以种植棉花为主的地区，如今大部分改种了玉米，黑龙江传统种植大豆的第五积温带区域转种了玉米，东北部分原本种植杂粮的沙岗地也多数种上了玉米，还有以往实施轮作种植的部分地区亦形成仅仅种植玉米的单一种植模式等。在玉米播种面积逐年扩大的同时，多年连续重茬使得病虫害日益增多，地下水超采严重，过度施用化肥和农药，使供给能力进一步释放，也造成土壤退化、地力严重透支。自2012年以来，我国玉米产量连续四年突破2亿吨的历史纪录，2015年国内玉米产量更是达到了2.2458亿吨的历史性新高，取得了国内外罕见的“十二连丰”。玉米成为了国内产量最大的粮食品种，也是产大于销最为突出的农产品。除单产提高因素外，播种面积的逐年扩大是产量提升的主要推手。据悉，2008～2014年全国玉米播种面积扩大了24%，产量增加30%。2009～2014年五年间稻谷、小麦、玉米三大主粮播种面积共计增加8064千公顷，其中玉米增加6747千公顷，占比达83.6%。与此同时，大豆的播种面积也在逐年递减，由9190千公顷减少到6553千公顷，减幅达28.68%。大豆进口数量逐年上升，2014年我国大豆进口已达到7140万吨，同比增长12.70%。2015年大豆进口数量达到8169万吨，同比增长14.41%。农作物种植结构和市场供应结构呈现较为严重的失衡局面，使农业和粮食生产可持续发展面临严峻挑战。

二是国内流通受阻、进口替代激增

市场流通机制是农产品生态圈能够长期持续良性循环的基础。依据市场规律，华北、东北由于所处地理位置及其运距的缘故，玉米价格本来是有梯度的，正常年份东北通常比山东价格低120～150元/吨，而近年经常出现山东玉米比吉林玉米价格低150元/吨左右的状况；北方产区与南方销区之间的必然差价也颇为少见，东北玉米产区与销区、国内与国外、产品与原料价格“三倒挂”却成为常态。受此影响，不仅配额内玉米进口增加，不受配额管理的替代品进口也激增。据海关数据：2015年进口玉米470万吨，同比增长82%；高粱、大麦、木薯及DDGS等玉米替代品进口数量达到3758万吨，同比增长49.32%。玉米及其替代品的进口大大挤占了国产玉米市场消费的空间。同时，两大主产区玉米甚至出现倒流现象，伴随着临储收购的不断加大，市场交易几乎无利可赚，即使处于收购旺季贸易商也无法参与市场流通，收储压力全面向国库转移，使国内玉米供大于求的格局不断加重。

三是临储收量屡创新高、财政不堪重负

随着供大于求格局与市场贸易流通不畅局面不断加重影响，临储入库数量逐年加大，屡创新高。2012/2013年度临储收购3083万吨，2013/2014年度收购6919万吨，2014/2015年度收购8328.76万吨，近三年临储玉米累计收购数量超过1.8亿吨，而市场拍卖成交率却不断下滑，近两年临储连续拍卖成交总量仅在3544万吨。截至2016年1月31日，东北新玉米临储收购数量已达到8155.79万吨，不仅超过同期，也大大超出预期，“高仓满储”给储粮安全带来隐患，更使国家财政不堪重负。

四是深加工产能过剩、亟待结构调整

上世纪末本世纪初，经济的高速发展带来了对玉米深加工两大主要产品玉米淀粉和酒精的旺盛需求。同时，较为廉价的玉米原料，也为玉米深加工产品创造了较大的利润空间，各类资本纷纷涌入，使玉米深加工企业得到了快速发展。但自2008年美国次贷危机引发的全球性金融危机爆发以来，包括我国在内的新兴市场国家未能对自身经济进行实质性的结构性调整，“保八”救市政策以及利益驱动，加剧了玉米深加工业的扩张。单一同质化产品扎堆，占比最大的淀粉和酒精两大产品产能过剩问题日益加深，市场饱和，债务杠杆逐步攀升，经济结构更加扭曲。有关资料显示，我国玉米深加工实际产能或已接近8000万吨，而近三年的国内玉米工业需求始终徘徊在5000万吨左右，其中食用酒精产能已逾1000万吨，而近年需求不足500万吨，产能过剩率高于40%。

五是市场需求不旺、供需矛盾加重

受全球经济复苏乏力和我国经济增速放缓的影响，下游产品库存积压、价格下滑，房地产、造纸业、化工和餐饮业以及原油市场的不景气拖累玉米需求持续处于疲态。加之近年受临储政策影响，东北深加工企业面临原料上涨和产品价格下降双重挤压，大多数企业持续亏损或在亏损边缘挣扎，停产半停产较为普遍，开工率不足60%，产业结构性矛盾比较突出。目前东北大部分深加工企业仍依靠政府的各项补贴维持生产，微利经营。以吉林省为例，玉米加工能力接近1500万吨，2015年实际加工量在595万吨，而淀粉出厂价格年内降幅达30%。春节前，国内部分地区酒精企业为回笼资金压低价格出货，致使酒精价格普遍下跌。吉林省酒精出厂价已回落至5200元/吨左右，DDGS价格也从2000元/吨回落到1200元/吨。虽然节日消费对市场需求和价格有一定拉动作用，但由于各企业急于为产品库存减压，使其对需求的拉动效果大打折扣，且长期来看玉米需求问题仍未见根本利好迹象。

三、从供给侧结构性改革入手，破解玉米市场困境

要破解当前玉米 “三量齐增”的根本出路就是要认真落实好党中央的各项政策部署，从供给侧入手，转变农业发展方式、调整种植结构、去产能、去库存、降成本、补短板，“推动农业发展由数量增长为主转到数量质量效益并重上来”。坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，补齐农业、粮食发展短板，实现绿色和资源可持续发展，以确保粮食安全。

（一）落实“镰刀弯”规划，调整种植结构

2015年11月2日，农业部公布了《关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》提出：力争2020年“镰刀弯”地区玉米种植面积稳定在1亿亩，比目前减少5000万亩以上，此规划已进入实施阶段，计划2016年调减1000万亩玉米种植。“镰刀弯”规划主要是针对东北冷凉区、北方农牧交替区、西部风沙干旱区、太行沿线区及西南石漠化区域推进的结构性调整：一是适宜性调整，二是种养结合型调整，三是生态保护型调整，四是种地养地结合型调整，五是有保有压调整，六是围绕市场调整。通过上述调整调减籽粒玉米，改种耐旱的杂粮杂豆和青贮玉米，并恢复大豆轮作，以减少非主产区和不适宜种植区域的玉米增量，确保东北玉米核心区的有效供给能力，兼顾可持续发展战略，进而解决发展不平衡、不协调、不可持续的问题，这对玉米产业发展具有深远的意义。

（二）扩种大豆，调减玉米

过多的玉米库存对粮食安全不利，泻库减负已刻不容缓。对此，有关专家建议，在1～2年时间里，最好相应提高大豆目标价格，提高大豆收益率。一方面积极引导扩大大豆种植，减少玉米播种面积，达到去产能、减增量的目的；另一方面种植大豆产生的根瘤菌可增加地力，还可恢复玉米与大豆倒茬轮作，相应减少病虫害和农药化肥的使用，保护土壤和生态环境，从根本上减增量、保障可持续生产能力。除此之外，还可根据各地的实际情况推广实行玉米大豆间作。《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》要求：大力推广主要农作物轮作和间作套作，支持因地制宜发展生态型复合种植。据了解，吉林省农科院已研究出“玉米不减产或减产5%以内，每公顷额外收获大豆1000公斤”的成果。玉米、大豆间作技术是既调整种植结构又不影响种植收益的有效途径。

（三）加快淘汰落后产能、创造新的需求

首先，淘汰落后产能，实现产业升级。弃旧扬新，下决心化解多年的难题，是加工企业发展必须跨过的坎、必须闯过的关，也是遵循经济发展的内在规律、顺势而为之举。正如人民日报近期评述所强调：今天不以壮士断腕的改革去产能，错过了宝贵的“窗口期”，明天将面临更大的痛苦，甚至可能跌入万劫不复的陷阱。推动产业结构调整和转型升级，必须建立淘汰落后产能法治化、常态化机制和压缩过剩产能市场化机制，以充分发挥市场配置资源的决定性作用。

其次，改善产业业态，增强企业活力。要加大产业重组力度，让一些落后的产能破产，适当提高行业集中度，消灭“僵尸企业”，淘汰无效产能，创造新的供给，改造落后供给。应建立科学合理的产能退出机制，对化解产能过剩产生的失业、生活困难问题落实最低生活保障。在控制债务风险方面，要研究退出产能的金融政策，适当给予支持。应鼓励大型农产品加工企业到东北布局生产基地，进一步合理调整玉米主产区供需关系。政府给予企业的补贴支持政策最好能再适当延续一段时间，以利于企业加快摆脱困境。尽管原油的大幅降价给燃料乙醇的消费增添新的不利条件，但改善供给与需求相适应是当前化解超高玉米库存的必然选择。

再次，降低生产成本，提高市场竞争力。把握玉米价格调整、原料降价的有利契机，搞好创新驱动、产品升级换代。遵照今年中央1号文件的精神，加强规划和政策引导，推动农产品加工业转型升级。加强农产品加工技术创新，提高农产品加工转化率和附加值，延长产品产业链，培育一批农产品精深加工领军企业和国内外知名品牌，考虑到去库存的紧迫性与加工企业的经营状况，建议在税收方面给予转型升级、产品档次提升的加工企业以必要的优惠，增强对农民增收的带动能力。

（四）完善玉米价格形成机制

当前，国内外玉米市场供给宽裕的大背景，为完善玉米价格形成机制提供了宝贵的时机。今年中央1号文件指出，改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储机制，坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取‘分品种施策、渐进式推进’的办法，完善农产品市场调控制度。”所谓价补分离就是使粮食价格和补贴分开。粮食价格主要由市场形成，按照市场定价，市场主体才会活跃；若市价过低，为保障农民的收益，政府可采取适当的政策，直接补贴农民。价补分离的原则，既在玉米价格反映市场供求关心的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。旨在让市场决定价格，让价格体现供求实际。不过，只要调整，玉米价格肯定要降。因为只有降价，才能真实体现需求状况、减弱对玉米生产的刺激，才能减轻供大于求的压力，以真正达到“调增量、减存量、促销费、泻库存”的目的。但下一步，使价格回归市场的过程应尽量“软着陆”，通过调整、引导、理顺三方面的相关措施逐步到位，避免操之过度，带来价格的大幅波动。

2016年是“十三五”的开局之年，也是供给侧结构性改革落实之年。中央农村工作领导小组副组长陈锡文透露，粮食供给侧制度改革至少要实现四个目标：一是要逐步减少关税配额外的玉米替代品进口，二是新的库存不能再增加，三是要放活市场，四是不能让农民太吃亏。我们坚信，从供给侧入手的结构性改革，势必会推动我国玉米市场产业健康可持续发展。

（作者单位：吉林省粮食经济研究所）