关于完善公共财政框架下部门预算管理的探讨

吴波



关于完善公共财政框架下部门预算管理的探讨

吴波

摘要：部门预算是全面反映政府部门所有收支情况的综合预算，作为公共财政框架的重要组成部分，为实现公共资源特别是财政资金的优化配置发挥了十分重要的作用。本文以部门预算基层管理者的视角针对目前我国部门预算普遍存在的问题，简要分析其形成的原因，探讨性地提出完善公共财政框架下部门预算管理的建议和措施。

关键词：部门预算；问题；成因；建议

部门预算是全面反映政府部门所有收支情况的综合预算。自上世纪90年后期起，部门预算改革作为财政体制改革的核心，经过十几年的探索和实践，初步建立起与社会主义市场经济相适应的部门预算管理模式和运行机制。但随着部门预算改革的不断深入，部门预算编制理念落后，监管模式粗放、绩效考核流于形式等深层次问题也逐步凸现，如何客观理性分析其成因，探索建立更为科学、规范的部门预算管理模式，以提高财政资金使用率；是深化我国财政体制改革，增强公共服务保障能力的重要举措。

一、部门预算普遍存在的问题

（一）部门预算编制“基数增长法”存在弊端

我国部门预算编制普遍采用“基数增长法”，基数基本参照上年预算数，上年预算执行的不合理因素，没有在预算当年予以修正；同时增长部分也只是在整体财力状况“天花板”的框架下，粗略估算，平均分配，没有对新增变化因素有效研讨，预算编制不能真实反映预算申请部门的需求。

（二）缺乏科学定员定额标准体系

预算定额标准套用历史数据，没有深入调研预算部门履职能力与发展的需求；没有健全成本核算信息系统，数据统计缺乏网络基础数据的支撑，“估算定额”现象泛滥。公用经费定额依据不充分，细化预算管理目的难以实现。人员经费没有按津贴规范后的标准核定，住房改革性支出定额标准与实际缴存金额存在较大差距。

（三）项目支出管理不规范

项目支出立项缺乏深入调研，可行性分析没有结合部门事业发展规划，数据统计依据不充分，缺乏说服力。项目支出预算执行不规范，基本支出挤占项目支出。项目过于繁杂、存在虚报重立现象。项目支出缺乏完善的绩效评价机制，导致项目资金闲置或使用效益偏低。

（四）部门预算执行监管模式粗放

部门预算执行监督缺乏刚性约束机制，没有建立动态智能监控信息系统。粗放的监管模式导致预算资金支出控制不严，专款没有专用，公用经费挤占项目经费；专项资金闲置，形成大量资金沉淀，公共资源浪费；预算执行进度偏低，“以转代支”、“年底突击花钱”等现象频现；严重的甚至出现挪用、截留财政资金的违法违规行为。

（五）部门预算绩效管理的考核体系形式大于内容

部门预算绩效考评定性指标多，定量指标少；重视投入，忽视产出；强调支出控制，弱化社会公共效益评价。考评没有引入审计以及外部公众评价机制，考评透明度低。考评问责机制不明确，考评结果未与单位相关责任人的经济责任、职工的激励机制挂钩，没有达到威慑违规、激发潜能的目的。

二、部门预算问题形成的原因

（一）“博弈负效”导致预算编制难以摆脱传统思维的禁锢

部门预算是在总体资源有限的前提下对不同部门可支配资源的安排、配置和调整。本部门利益最大化的追求动机是部门预算博弈的原始起源，由预算博弈而产生的边际效用大于为此付出的边际成本的诱人前景是其存在的现实因素。因此经费申请部门往往扮演“高估冒算”的角色，财政部门深知“虚报多要”的陋习存在，削减的策略占据主观意识，但受信息不完全和信息不对称的限制，核减幅度的合理性成为审批部门最棘手的问题，最终导致带有浓厚经验色彩的预算编制“基础法”长期普遍存在。

（二）支出控制缺乏节约动机导致预算执行成本难以控制

支出控制是部门预算管理的重点，但部门结余资金不能自由支配，容易导致预算执行部门主观上缺乏支出节约动机。如在执行环节，对一些未达到政府采购标准的办公用品采购，本可通谈判降低采购成本，但由于缺乏节约动机，可能会按原价或高价采购，导致采购成本增加，甚至出现采购部门或人员的权利寻租的问题。

（三）投入控制型管理模式导致绩效评价科学性缺失

现代预算理念是一种产出预算理念，它强调的不只是政府投入的过程，更重要的是这种投入所产生的效能。而我国现行投入控制型管理模式与现代预算理念存在着巨大冲突，重视对预算资金投入的控制，弱化对预算支出效果的评价与考核，导致部门预算支出虚增，社会公共服务效益下降。

（四）配套改革不到位导致部门预算改革进度放缓

部门预算改革是我国财政体制改革的重点，目前我国财政体制改革已步入深水期，（包括财税体制改革、行政事业单位养老保险制度改革、公车改革、政府购买服务改革等）一系列重大改革因牵涉到各阶层、各部门切身利益，问题和矛盾的解决，不可能一蹴而就。配套改革不到位直接导致部门预算改革进度放缓。

三、完善部门预算管理的建议和措施

（一）全面推行“零基预算”

部门预算编制不以以前年度的预算项目和支出数为依据，改以预算当年的实际财政支出需求和公共财力为基础，逐一审议各预算支出项目的必要性以及标准的合理性，综合平衡分配财政资金。

（二）探索制订科学、合理的定员定额标准体系

一是建立健全成本核算系统，充分运用信息化手段，深入研究分析部门运作成本，分类建立不同部门的定额标准，明确定额保障范围和保障重点。二是推进人员定额与实物资产相结合的定额标准体系。规范人员管理，核定人员编制，结合工资标准，全口径予以保障，实现人员定额。通过清产核资，建立各部门的资产信息库，结合资产状况和当地物价水平，实现公务用车费用、水电费、维修费等的实物费用定额。三是积极推进与定员定额有关的配套改革，如行政事业单位养老保险制度改革、公车改革、政府购买服务改革等，为定员定额体系的优化完善创造有利条件。

（三）完善项目支出预算管理模式

一是科学规范设置项目库，入库项目必须有充分的立项依据、明确的实施期限、合理的预算需求和切实的绩效目标。二是对纳入项目库的项目实行全周期滚动管理，建立中央部门项目库与财政部项目库的信息交流机，对项目的执行、调剂、结转结余、绩效等信息及时进行更新和维护。三是规范资金渠道，厘清基本支出和项目支出界限。四是推行全过程项目支出绩效管理，对纳入部门项目库的项目原则上都要组织评审。纳入财政部项目库的重点项目，由财政部组织开展再评审；强化评价结果的运用，健全项目退出机制。五是积极推进部门预算项目优化整合，优化项目类别，整合归并性质相同、内容相近的项目，通过精简项目，提升项目资金使用效率。

（四）强化部门预算执行的监督，实现对预算资金运行和管理的全方位、全过程监督

一是财政部可在全国范围内，建立预算执行实时监控网络信息平台，与财务核算、国库集中支付、政府采购等系统联网对接，采用大数据、云技术，对部门预算资金的使用实行全方位、多层次的动态监控，确保预算资金使用安全高效。二是建立健全预算单位财务内部控制制度，强化预算资金管理能力，严格按照国库集中支付及政府收支分类改革的要求，专款专用，严格控制预算资金支出的标准和范围，强化预算资金执行的约束力，避免违法违规行为。三是预算单位根据业务进展需要，监督预算执行进度，定期（建议每季度）统计通报，对未达到序时进度或严重超支的项目，实行追踪问责；对预算执行长期滞后的项目采取重点关注，比如：基本建设项目由于申报审批程序较为复杂，前期要充分做好项目实施的各项准备工作，项目批准后，及时按照工程进度，归档有关经济合同、验收报告及审核报告等，及时结清工程款。科研项目由于其科研工作的特殊性，周期较长，应及时向科研人员反馈支出进度等，对已发生的科研经济事项，要及时完善支付手续。对政府采购项目的同类设备购置，实行集中批次，统一招标，集中采购，以达到节约资金，提高预算执行进度的目的。四是加强预算执行进度定性和定量分析，查找支出过大或执行偏慢等不合理因素，及时纠正，以提高预算资金的执行力。

（五）改进部门预算绩效考核评价机制

一是倡导以产出和结果为核心的公共服务型绩效预算新理念。为增强支出部门节约意识，赋予支出部门更多财政资金内部再分配自主权，使其财政资金运作更真实反映实际需求。强调对产出成本和结果的计量和绩效评价，使预算资源的分配使用直接与社会公共服务效益挂购。二是试点推行部门预算年度审计责任制。对达不到预算指标要求的部门限期整改，核减对应项目下年预算控制数，并追究责任人的责任。三是引入外部监督评价机制。充分发挥民众、媒体、中介机构等第“三只眼”监督作用，提高部门预算管理的透明度。建立统一联网的部门预算数据对外公布平台（军事机密等影响国家公共安全的部门预算除外），提供预决算对比分析，项目资金安排使用说明，便于公众对预算进行深度解读；及时收集听取公众对部门预算管理的建议和意见，统一反馈，并将公众满意度列为部门预算绩效考评的重要指标。

结束语：

综上所述，完善公共财政框架下的部门预算管理：全面推行“零基预算”，采用科学定员定额标准，完善项目支出管理，强化预算执行监督；建立以预算产出和结果为核心，以项目支出为切入点，公共服务型部门预算绩效管理体系等措施是推进我国财政体制改革的重要举措，也是提升公共服务保障能力的有力途径。

参考文献：

［1］褚盈盈.浅析完善部门预算编制的对策［J］.才智，2015（03）.

［2］于彩珍.完善预算资金管理措施的探讨［J］.会计之友，2014 （14）.

［3］梁星，王晓田，孙晓琳.中央部门预算管理问题探讨——基于中央部门预算执行情况审计结果［J］.财务与会计，2015（14）.

（作者单位：湖南出入境检验检疫局）