新型城镇化进程中农民工市民化的净成本测度——以中国五大城市群为例

◎ 王家庭 赵一帆 倪方树 冯 树



新型城镇化进程中农民工市民化的净成本测度
——以中国五大城市群为例

◎ 王家庭 赵一帆 倪方树 冯 树

摘 要：在新型城镇化的时代背景下，本文从农民工市民化实现的动态过程出发，构建了农民工市民化的成本-收益分析框架，测度了京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群、成渝城市群和长江中游城市群的104个主要城市农民工市民化的净成本。结果表明：（1）农民工市民化进程需要巨额资金，政府和企业存在较大压力；（2）住房成本和土地流转收益是农民工市民化的个人主要成本与收益；（3）二三线城市快速发展将提供农民工市民化的容纳空间；（4）农民工市民化后企业承担的社会保障成本与工资成本不相上下，用工成本提高。在此基础上，得出了相应的政策建议。

关键词：农民工市民化 新型城镇化 成本收益 净成本 城市群

一、 引言

农民工市民化进程严重滞后是我国当前城镇化最主要的问题之一。在新型城镇化的背景下，从动态的视角分析农民工市民化的成本和收益，并对其进行横向对比，能够从另一个视角审视我国过去城镇化进程中存在的问题，发现不同地区发展中的缺陷与不足，有利于新型城镇化更加高质量地实现。

早在17世纪，威廉·配第就提出由于不同产业间存在收入差距，劳动力会从低收入产业向高收入产业的转移。之后国外学者对劳动力转移的研究，主要有三大类。第一类是强调劳动生产率的差别和收入差距的二元经济结构下的农村劳动力转移观点（刘易斯，1954；拉尼斯、费景汉1961；托达罗，1969）。可看到当前的情况与理论模型的探讨仍比较吻合。其次是由赫伯尔（1938）提出，经李（1966）完善的推-拉模型。基于此的研究很多，包括许多对中国劳动力迁移的研究，为劳动力迁移提供了很好的解释（Jenkins，1977；Zimmermann，1996；Fan，1996；Hare，1999）。第三类是强调人口流动中收入和成本的关系。Stark（1991）指出农村劳动力自然流动需要满足流动后的平均收入大于流动前的平均收入与流动成本之和。这一原则至今仍然适用，流动成本也是本文讨论的重点。

我国学者主要对我国农民工市民化的进程、农民工市民化分化及代际差别和农民工市民化的障碍等进行了研究（刘传江，2006；简新华、张建伟，2007；刘传江、徐建玲，2008；国务院发展研究中心课题组，2010；丁凯，2013；刘传江、董延芳，2014）。但是对农民工市民化成本测度的研究比较少。已有文献有待进一步完善的地方主要有两点：第一，不同学者在测度体系上分歧较大，采取的指标、方法不尽相同，指标评价存在不合理性；第二，所采用的数据样本量比较少，数据年份比较早。这使得不同学者研究结果可比性较差（张国胜，2008；申兵，2012；徐红芬，2013；杜宇，2013；丁萌萌、徐滇庆，2014）。因此，进一步完善农民工市民化成本分析体系，采用更新的数据和更广泛的城市进行分析比较仍具有较强的意义和研究价值。

本文结构如下：第二部分介绍农民工市民化成本-收益分析框架，第三部分以五大城市群为例进行农民工市民化成本-收益分析，第四部分是结论和政策建议。

二、农民工市民化的净成本测度方法

（一）农民工市民化的成本测度指标

在国内外已有研究基础上，我们构建了农民工市民化的成本测度指标，如表1所示。

（二）农民工市民化的收益测度指标

在国内外已有研究基础上，我们也建立了农民工市民化的收益测度指标，如表2所示。

（三）农民工市民化的净成本测度

在确定了农民工市民化的成本和收益测度指标后，下面我们从个人、企业和政府三个角度来测度农民工市民化的净成本。

1. 农民工市民化的个人净成本为：

C个人=C1i（生活成本）+C2i（住房成本）+C4i（社会保障成本个人部分）-R1i（工资收益）-R2i（社会保障收益）-R3i（土地流转收益）

2. 农民工市民化的企业净成本为：

C企业=C4i（社会保障成本企业部分）+R1i（工资成本）

3. 农民工市民化的政府净成本为：

C政府=C5i（随迁子女教育成本）+C6i（基础设施建设成本）+R2i（社会保障成本）+R3i（土地流转成本）

表2 农民工市民化的收益测度指标

三、我国农民工市民化净成本测度的实证分析

城市是农民工市民化的实体载体，农民工市民化最终要在城市层面实现。在新的阶段，《国家新型城镇化规划2014-2020》指出要大力加快城市群建设。从实践来看，农民工流动的地区也多在主要城市群之间。京津冀、长三角、珠三角是目前我国吸纳流动人口最多的地区，中西部城市群则存在吸纳返乡与就近转移农民工的巨大空间。因此基于城市群的视角对农民工市民化进行分析，具备较强的现实意义。

（一）实证对象选取与数据来源

当前，我国国家级城市群共有5个，分别为京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群、成渝城市群和长江中游城市群。

本文所选取的数据来自《2008-2014年全国农民工监测调查报告》、《中国区域经济统计年鉴2013》、《中国城市统计年鉴（2011-2013）》、《中国教育经费统计年鉴2012》、《中国房地产统计年鉴2013》、各城市2012-2014年国民经济和社会发展统计公报。文章数据年份基于2012年，部分城市2012年数据不可得的，以2011年或2013年数据代替。

目前，五大城市群从经济发展、城市规模、容纳能力、就业机会、基础设施、基本公共服务等来看，都处于领先地位，也是未来吸纳农民工市民化的最主要区域。但是，由于发展程度各异，各城市群农民工市民化的净成本也不尽相同。以下分城市群报告农民工市民化的净成本测度结果。

（二）京津冀城市群农民工市民化的净成本测度结果分析

京津冀一体化是今后一个时期的国家重点战略，围绕三地贯通将产生较大的基础设施建设需求，势必需要大量农民工参与建设。从容纳能力看，随着首都非核心功能疏解和天津、河北等地承接，京津冀城市群具备容纳农民工的能力。

1. 京津冀城市群农民工市民化的个人净成本

表3报告了京津冀城市群农民工市民化的个人净成本测度结果。

表3 京津冀城市群农民工市民化的个人净成本 （单位：元）

在生活成本方面，北京、天津城镇居民消费水平较高，与京津冀发展主轴的定位相符。承德和张家口从地理位置看与京津冀其他城市地理距离稍远，因此消费水平与当前农民工消费差距较小。在住房成本、养老保险和医疗保险成本方面，北京和天津分别位于第一、第二。失业保险方面，北京和其他城市相比处于最低水平，这是因为其缴费比例仅为0.2%，而其他城市多为1%。

在工资收益方面，北京和天津最大。在社会保障收益方面，北京市水平依然最高。天津市和河北省各城市差距不大。在土地流转收益方面，河北省各市处于较高水平。北京市由于农业产值较低，因此以此标准测度的土地流转收益较低。

净成本的符号很有探讨意义，仅有北京农民工市民化个人成本为正。其余各城市农民工市民化个人体现为净收益。这主要是因为讨论框架中包含了社会保障收益和土地流转收益两项。以往的研究并未在农民工市民化中就土地流转收益进行讨论，但本文认为这是农民工实现市民化的重要收入来源。此处社会保障收益农民工无法当期获得，但能反映出不同城市当前社会保障水平。需要指出的是，一线城市容纳农民工空间有限，天津尽管体现为净收益，但与河北省其他城市明显不在一个数量级。

2. 京津冀城市群农民工市民化的企业净成本

表4报告了京津冀城市群农民工市民化的企业净成本测度结果。

河北省各城市社会保障的两项主要组成部分养老保险和医疗保险差别不大，北京和天津仍处于领先水平。失业保险、工伤保险和生育保险各城市水平相当。

从净成本来看，北京和天津的企业在农民工实现市民化中需要支付的成本最多。

表4 京津冀城市群农民工市民化的企业净成本 （单位：元）

3. 京津冀城市群农民工市民化的政府净成本

表5报告了京津冀城市群农民工市民化的政府净成本测度结果。

随迁子女教育成本的符号值得讨论。由于以省级数据代替，因此仅就北京、天津、河北省三者讨论。可以看到，北京和河北省随迁子女教育成本符号为负，即农民工市民化后其随迁子女教育成本反而下降。这主要是由于当前农村教育投入较大，特别是北京。农民工子女进城就学后，政府可以节省这部分农村教育投入。而天津则需要增加教育经费。基础设施建设成本天津水平最高而北京低于平均水平，说明近年来天津在基础设施建设方面仍然投入较大，北京的基础设施建设速度放缓。

表5 京津冀城市群农民工市民化的政府净成本 （单位：元）

（三）长三角城市群农民工市民化的净成本测度结果分析

长三角城市群是我国经济最活跃的地区，作为丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的重要组成部分，未来将获得更大发展空间，是我国吸纳农民工就业的重点区域。

1. 长三角城市群农民工市民化的个人净成本

表6报告了长三角城市群农民工市民化的个人净成本测度结果。

在生活成本方面，上海、浙江普遍人均消费较高，江苏省内分化较大，安徽水平相对较低，可以反映地区经济发展水平。该城市群内部在住房成本差异显著，原因是各地典型城镇居民人均住房面积不同，特别是上海，人均住房面积仅为17.8平方米。养老保险方面，该城市群处于相对较高水平。医疗保险和失业保险方面城市群内部水平差异不大。

工资收益方面，各城市之间差距较大。社会保障收益方面，各地差距不大，土地流转收益方面，不足10万元的城市仅有两个。舟山市由于发展海洋生产，产值高，但耕地面积小，造成其土地流转收益较高。

农民工市民化的个人净成本来看，只有9个城市为正，其余为负，说明农民工在长三角城市群实现市民化存在较大的可能。

2. 长三角城市群农民工市民化的企业净成本

表7报告了长三角城市群农民工市民化的企业净成本测度结果。

从省份来看，长三角城市群中养老保险和医疗保险成本排序依次为上海市、江苏省、浙江省、安徽省，与经济发展水平相符。

表6 长三角城市群农民工市民化的个人净成本 （单位：元）

3. 长三角城市群农民工市民化的政府净成本

表8报告了长三角城市群农民工市民化的政府净成本测度结果。

与北京市不同，上海市实现一个农民工随迁子女义务教育阶段在城市就学需要增加教育经费。基础设施建设方面城市群内部水平差异大。

（四）珠三角城市群农民工市民化的净成本测度结果分析

珠三角城市群作为我国沿海地区较早开放的经济区，特别是以深圳、珠海为代表的经济特区在经济发展上取得了突出成绩。珠三角地区也是重要的农民工流入地，具备推进农民工市民化的先决条件。

表7 长三角城市群农民工市民化的企业净成本（单位：元）

1. 珠三角城市群农民工市民化的个人净成本

表9报告了珠三角城市群农民工市民化的个人净成本测度结果。

在生活成本和住房成本方面，城市群内部差异较大。在养老保险成本和医疗保险成本方面，广州、深圳、东莞和中山都处于城市群内部较高水平。失业保险成本差异不大，从侧面体现了当地的经济发展水平和社会保障水平。

在工资收益和社会保障收益方面，广州、深圳收益较大。土地流转收益差别较大。东莞由于单位面积耕地产值较低，因此土地流转收益较低。

在珠三角城市群农民工市民化的个人净成本方面，广州、深圳、佛山、东莞、中山均体现为正，其余地区为负，说明珠三角一线城市实现农民工市民化难度较大，而二三线城市则概率较高。

表8 长三角城市群农民工市民化的政府净成本（单位：元）

2. 珠三角城市群农民工市民化的企业净成本

表10报告了珠三角城市群农民工市民化的企业净成本测度结果。

在企业支付的养老保险、医疗保险、工伤保险和生育保险成本差别不大。失业保险缴费水平差异显著。

3. 珠三角城市群农民工市民化的政府净成本

表11报告了珠三角城市群农民工市民化的政府净成本测度结果。

在子女教育成本方面，由于数据缺失，我们以省级数据代替。在基础设施建设方面，城市群内部差异明显。

表9 珠三角城市群农民工市民化的个人净成本（单位：元）

（五）成渝城市群农民工市民化的净成本测度结果分析

成渝城市群，是农民工的输出大户。但自2008年金融危机后，返乡农民工有不少留在家乡就业创业。近年来以成都、重庆为中心的成渝经济区发展迅速，日益具备容纳大量农民工的条件。

1. 成渝城市群农民工市民化的个人净成本

表12报告了成渝城市群农民工市民化的个人净成本测度结果。

与前三大城市群相比，成渝城市群农民工市民化生活成本较低。在住房成本方面，成都和重庆依然领先。在养老保险、医疗保险、失业保险方面，各城市差别不大。

在工资收益方面，成渝城市群农民工市民化个人工资收益水平较高。在社会保障收益和土地流转收益方面，各城市差别也不大。从农民工市民化个人净成本来看，成渝城市群均体现为负，即农民工在成渝城市群实现市民化将获得个人收益。

2. 成渝城市群农民工市民化的企业净成本

表13报告了成渝城市群农民工市民化的企业净成本测度结果。

在企业支付的养老保险成本、医疗保险成本、失业保险成本、工伤保险成本和生育保险成本方面城市群内部差别不大。

3. 成渝城市群农民工市民化的政府净成本

表14报告了成渝城市群农民工市民化的政府的净成本测度结果。

在子女教育成本方面，四川省和重庆市均体现为正值，即农民工市民化后其随迁子女在城市就学，政府需要增加教育经费。在基础设施建设成本方面，成都和重庆最高。

表10 珠三角城市群农民工市民化的企业净成本（单位：元）

（六）长江中游城市群农民工市民化的净成本测度结果分析

2015年4月5日，《长江中游城市群发展规划》获得国务院批复实施。长江中游城市群居中的地理位置使其具备吸纳农民工市民化的先天区位优势，而“叶落归根”的人文情怀对外出打工的农民工更具有极大回乡的吸引力。因此，长江中游城市群具备吸纳农民工实现市民化的潜力。

表11 珠三角城市群农民工市民化的政府净成本（单位：元）

1. 长江中游城市群农民工市民化的个人净成本

表15报告了长江中游城市群农民工市民化的个人净成本测度结果。

和其他城市群相比，长江中游城市群农民工市民化生活成本比较低。在生活成本、住房成本、养老保险、医疗保险和失业保险成本方面，长沙、武汉和南昌居于前列。

在工资收益、土地流转收益和社会保障收益方面，城市群内部差异较大，长沙、武汉和南昌收益水平较高。

从农民工市民化个人净成本来看，长江中游城市群均体现为负。与成渝城市群类似，农民工在长江中游城市群实现市民化将获得个人收益。

2. 长江中游城市群农民工市民化的企业净成本

在企业支付的养老保险、医疗保险和失业保险成本方面，长沙和武汉排名前列。工伤保险和生育保险城市群内部差别不大。

3. 长江中游城市群农民工市民化的政府净成本

在子女教育成本方面，湖北省、湖南省和江西省差别不大。在基础设施建设成本方面，城市群内部差异较显著。

表12 成渝城市群农民工市民化的个人净成本（单位：元）

（七）简单评价

上文报告了从个人、企业、政府三方面测度了京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群、成渝城市群和长江中游城市群等五大城市群农民工市民化需要支付的净成本。可以看出，城市群内部分化较大，直辖市、省会城市和区域中心城市实现农民工市民化所需的净成本较高。而城市群间农民工市民化的净成本尽管有差异，但大体接近，可以近似反映当前为实现农民工市民化所需要增加的净成本支出。

四、结论及政策建议

本文通过分析农民工市民化的成本和收益指标，运用农民工市民化的净成本测度方法，对我国五大各城市群104个城市农民工市民化的净成本进行了实证测度，得到以下主要结论：（1）农民工市民化进程需要巨额资金，政府和企业存在较大压力；（2）住房成本和土地流转收益是农民工市民化的个人主要成本与收益；（3）二三线城市快速发展将提供农民工市民化的容纳空间；（4）农民工市民化后企业承担的社会保障成本与工资成本不相上下，用工成本提高。

表13 成渝城市群农民工市民化的企业净成本（单位：元）

表14 成渝城市群农民工市民化的政府净成本（单位：元）

结合上述研究结论，为了降低农民工市民化的净成本，健康地推进我国新型城镇化进程，我们提出以下政策建议：

1. 积极创新融资渠道，引导多方资本参与农民工市民化。从以上分析可以看出，当前我国推进农民工市民化进程所需资金量巨大。在目前经济增长放缓，经济下行压力较大的环境下，政府和企业承担大量农民工市民化成本存在较大压力。但农民工市民化的进程本身也将产生新的经济增长点，其市民化后提供的消费需求将为各方资本提供长期稳定的收益回报。因此，建议各地创新农民工市民化的融资渠道，积极引入民间资本和海外资本，引导民间资本参与农民工市民化进程，并在土地流转、税收补偿方面适度给予优惠。

2. 大力推进土地流转制度改革，完善农村土地入市流程。住房成本在农民工市民化的个人成本占比最大，而土地流转收益在农民工市民化的个人收益占比最大。考虑到社会保障收益实际上并非当期可得，因此土地流转收益占比还将进一步提升。根据本文测度，倘若没有土地流转收益，城镇高昂的房价将会极大程度阻碍农民工市民化的进程。而实现土地流转补偿后，农民工不仅在多数城市实现购房，甚至还会有一定结余满足其消费需求。因此，在总结前期试点经验基础上，各地应大力推进土地流转制度改革，完善农村土地入市流程，尽快建立农村土地交易平台，帮助农村土地在市场出让时获得公允收益回报。从当期看，土地流转对政府体现为净支出，但长远看由此延伸的三次产业协同发展和土地流转带来的要素流动将会提供更为丰厚的收益。

3. 进一步优化创业环境与政策支持，鼓励中小城市的农民工市民化。以农民工市民化个人、企业、政府承担的总成本计，五大城市群在平均成本以下的城市占比分别达到70.0%、58.5%、55.5%、69.3%、67.7%。京津冀城市群、成渝城市群和长江中游城市群的大部分城市在实现农民工市民化的总成本方面低于城市群平均水平。在经济下行压力较大的背景下，推进农民工在二三线城市实现市民化有很大的意义。特大城市正在逐步严格控制人口总量，完成户籍转换的难度加大。而在大众创业、万众创新的时代，对农民工而言，其积累的各类资源为其提供了足够的创业资本。因此，各地应进一步优化创业环境和提供政策支持鼓励有技术的农民工前往中小城市创业。同时，地方政府可以发挥平台作用，通过住房补贴、社会保险补贴等方式鼓励当地企业吸纳有技术的农民工就业，推进农民工在中小城市实现市民化。

4. 适当降低社会保险缴费比率，提高企业参与农民工市民化的积极性。对于企业而言，农民工市民化后将提升其用工成本，企业承担的社会保障成本与工资成本不相上下。因此，在做好评估的前提下，各地应适当降低养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险的企业缴费比率。对企业而言，社会保险费率降低将会优化其用工成本结构，提高其用工稳定性，实现和农民工的长期稳定雇佣关系，帮助农民工市民化后能够获得较为稳定的工作。企业参与农民工市民化的积极性也将进一步提升。

表15 长江中游城市群农民工市民化的个人净成本（单位：元）

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（责任编辑：卢小文）

Measuring the Net Cost of Migrant Workers’ Citizenization in the Neo-urbanization Process: A Case Study of Five Major Urban Agglomerations in China

Wang Jiating, Zhao Yifan, Ni Fangshu, Feng Shu

Abstract:Under the background of neo-urbanization and the dynamic process of migrant workers’ transformation into urban residents, the paper builds a cost-benefit analytical framework and calculates the cost and revenue of citizenization of migrant workers from major urban agglomerations, which contains 104 cities including Beijing-Tianjin-Hebei urban agglomeration, Yangtze River Delta cities, Pearl River Delta cities, Chengdu-Chongqing urban agglomeration and Middle Yangtze River urban agglomeration. The results show that: (1) the high cost concerning the citizenization of migrant workers puts big pressure on government and enterprises; (2) housing cost and land circulation income was the major personal cost and benefits for migrant workers’ citizenization; (3) there will be more space for migrant workers as the second and third tier cities are experiencing rapid development; (4) with the citizenization of migrant workers, social security cost and manpower cost for enterprises will increase. Relevant policy recommendations are therefrom drawn.

Keywords:citizenization of migrant workers; neo-urbanization; cost and revenue; net cost; urban agglomeration

【中图分类号】F249.2

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.02.004

【基金项目】国家社会科学基金项目“快速城市化进程中我国城市蔓延的成本-收益评估与治理模式构建研究”（批准号：12BJY048）和南开大学亚洲研究中心项目“改革红利视角下中国新型城镇化的模式与路径研究”（批准号：AS1316）成果。

作者简介：王家庭，南开大学中国城市与区域经济研究中心副教授，经济学博士，硕士生导师，研究方向为城市与区域经济、土地与房地产经济。赵一帆，南开大学中国城市与区域经济研究中心硕士生，研究方向为城市与区域经济。倪方树，天津滨海综合发展研究院社会与环境研究室主任，助理研究员，经济学博士，研究方向：区域经济理论与实践、城市经济。冯树，南开大学经济学硕士，现任职于平安银行股份有限公司投资银行事业部，研究方向为城市与区域经济。