难解的黄河“水结”

王元元

黄河水资源利用率已高达70%，远超40%的国际公认河流水资源开发利用率警戒线，

但沿岸缺水省区与富水省区之间围绕黄河水资源分配持续近30年的争夺却并未停止

2016年10月，一年一度的黄河水资源调度会议即将召开。

尽管还有4个月时间，作为黄河水利委员会（以下简称黄委会）专门负责分水的机构——水资源管理与调度局副局长，裴勇已经感受到了隐隐的压力。他的职责是与黄河沿岸各省区沟通，协调各方就用水指标分配达成一致。

这并不是件容易的事，尤其是当黄河来水少的年份，氛围往往不那么平和。

“每个省都希望多分一点水，但水就这么多，又不能去造水。”裴勇告诉《瞭望东方周刊》。

2016年全国两会上，甘肃代表团以全团名义向全国人大提交了《关于增加甘肃黄河流域耗水指标的建议》（以下简称《建议》），希望国家调整已实施17年之久的“八七”分水方案。

沉寂一时的黄河水资源分配争议，由此再度进入公众视野。

“在全国两会这样重要的场合，还是以全团名义提出这件事，足见甘肃有多着急。”内蒙古水利厅水资源处处长王宝林对《瞭望东方周刊》说。

其实，这已经不是甘肃第一次提出此类建议。两年前，就有甘肃籍全国政协委员建议增加甘肃的黄河流域用水总量控制指标。

而更早之前的2012年，宁夏籍的全国政协委员也同样提出过增加宁夏黄河用水指标的诉求。

“谁都知道水现在比黄金都值钱，没有水什么都干不成。所以20多年来，沿岸各省区对于黄河水资源的争夺从未停止。”王宝林说。

12年后才落地的分水方案

不只是甘肃，实际上，黄河沿岸各省区水利部门对“八七”分水方案几乎都有自己的想法。

“但不管我们提多少意见都是白搭。”黄河沿岸某省水利部门内部人士张广福（化名）告诉《瞭望东方周刊》。

所谓“八七”分水方案，指的是国务院于1987年批准的《黄河可供水量分配方案》，而这个方案的出台则与上世纪70年代中期建设的小浪底水库渊源颇深。

当时，为设计小浪底水库库容，有关部门组织专业人员对黄河的水资源量进行摸底。在调查了1919～1975年这56年间黄河从源头到入海口的水量后，最终得出其年均径流量580亿立方米的结论。

这个数字后来即被用作制定“八七”分水方案的依据。

而彼时，黄河沿岸各省区都提出了雄心勃勃的经济发展计划，用水需求急切，这令黄河水资源分配成为亟待解决的问题。

此后，当时的水电部要求各省区根据实际情况及经济发展需要上报黄河用水量。当时沿岸9省区加上河北、北京、天津，上报的需水总量是747亿立方米。

“这个数字比黄河一年的径流量都高，后来被压缩至600亿立方米，也还是太高。”黄河勘测规划设计有限公司规划院总工程师张新海告诉《瞭望东方周刊》，当时各省区对黄河水资源的角力已经开始。

1983年，原水电部召集沿岸各省区在北京开会，希望说服各方放弃此前上报的过高的用水指标。但这场连续开了十几天的会议，并未让各方达成共识，各省区都没有从既定立场后退。

最终，由于高层领导人出面，争执暂时平息。1987年国家计委、水电部将《黄河可供水量分配方案》报送国务院，这就是“八七”分水方案的原型。

不过，该方案只是一个纲领性文件，并未出台后续管理细则对沿岸各省区用水作出约束规定。

“一些省区钻了空子。”张广福说，有的省区趁水量分配方案细化前毫无顾忌地用水，致使一些河流出现严重的断流。

加上极端干旱天气，到上世纪90年代，黄河几乎年年出现断流情况。

“断流带来的负面影响很大，黄委会就此做了细化的年度水量分配和调度计划。”张新海说。

于是，1998年国务院批准该方案后，1999年3月1日黄委会第一份水调令终于发出。至此，“八七”分水方案正式落地。

一年16起突发事件

“八七”分水方案规定了正常来水年份黄河天然径流量为580亿立方米，最大可供水量为370亿立方米，并分配到相关省区。

其中分配指标最多的前三位是：山东70亿立方米、内蒙古58.6亿立方米、河南55.4亿立方米。

由于各年来水有丰枯变化，需根据当年来水和水库蓄水情况，依据“八七”分水方案按照同比例丰增枯减原则确定当年的可供水量及各省区分配指标，也即每年各省区分水指标是变化的，并不一定与“八七”分水方案一致。

实际上，1999年实施的不是“八七”分水方案本身，而是为落实该方案并依据该方案制定的年度水量分配和调度计划。

1999年实施黄河水量调度伊始，因无法对各省区取水量进行实时监控，一些省区过度引水的情况屡见不鲜。尤其是2003年前后，黄河因缺水导致的水资源纠纷一度引发全国热议。

本刊2004年6月的《黄河争水大战》曾报道过当时的情景：

“2003年6月下旬，由于内蒙古自治区忽然大规模超计划引水，致使头道拐断面流量6月29日降至每秒45立方米，至7月1日15时，最低降至15立方米每秒，几乎断流。

为此，黄委会不得不向内蒙古自治区党委书记、自治区政府主席连夜发出紧急电报，将问题上升至‘讲政治的高度方才使得内蒙古有所收敛，头道拐断面流量7月2日7时开始有所恢复。

而此前，黄委会还曾在一个星期内给宁夏连发9封电报要求其停止超量用水，并把多用的水补上，否则将向全河通报并报送水利部采取进一步措施。”

“调度之初的2000年至2003年上半年黄河遇到连续特枯年，加之调度手段有限，多个省份超用水。比如，当时宁夏最多时一年超用了7亿～8亿立方米的黄河水。”一位不愿透露姓名的内部人士告诉本刊记者。

公开资料显示，仅在2002年下半年到2003年上半年的一年内，黄河干流省际和重要水文控制断面流量就发生了16起达到或小于预警流量的突发事件。

张广福形容那一时期的状况是“一片混乱”，“当时虽然已经实行了具体的分水指标，但强制性比较弱，导致很多省份铤而走险，大肆抽水。”

更为严重的是，下游省份往往因为上游省区的过度取水而缺水，进而采取报复性手段大量抽水，致使位于其更下游的省份缺水，以此形成了一个恶性循环。

“为了抢水，有些基层水务人员甚至打得头破血流。”张广福说。

2006年7月，国务院审议通过《黄河水量调度条例》，并于一个月后正式实施。该条例不仅规定对超量用水省区进行处分和罚款，更确定了按照同比例丰增枯减、动态调整的统一调水原则。

“这个条例遏制了一些地区因争黄河水引发的纠纷，也让黄河水资源的统一调度得以更好地推行。”裴勇说。

没水什么事也办不成

不过，在张广福看来，《黄河水量调度条例》的实施虽然大大减少了区域内各省区因争水而引发的纠纷，但也就此将各省区的注意力转移到了“八七”分水方案本身。

  2015年3月 8日，黄河兰州段裸露的河床受黄河上游来水量较少等因素影响，水位下降至年度最低期

此后，沿岸各省区屡屡提议调整“八七”分水方案，时至今日仍未停歇，其中尤以黄河上游的甘肃、宁夏、内蒙古最为迫切。

“我们也是被逼无奈，因为水实在是不够用。”王宝林告诉本刊记者，内蒙古是目前沿黄各省区中需水量缺口较大的地区。

公开资料显示：分水方案实施后，内蒙古的黄河用水量基本保持在60亿立方米左右，最大能达到66亿立方米，已超分配给其的58.6亿立方米黄河用水指标。

此外，内蒙古近年来在按照国家要求布局高耗水的煤化工产业，这些产业都集中在黄河沿岸的鄂尔多斯、乌海、包头等城市，工业用水全靠黄河。

除内蒙古之外，黄河中上游多个省区也都在布局工业基地，比如宁夏宁东能源基地、陕西陕北榆林能源工业基地以及山西离柳煤电基地等。

“地方政府为了发展经济，没法不上这些项目，但上了又无疑会加重黄河的负担。”张广福说。

“目前内蒙古的黄河用水缺口在10亿立方米左右，未来供水与用水之间的矛盾会更突出。”王宝林说，根据预测，内蒙古2020年的用水量将达到211亿立方米，2030年达到236亿立方米。

同样面临窘境的还有甘肃。

甘肃在前述提交给全国人大的《建议》中指出：到2020年，甘肃对黄河的需水量将达到60.45亿立方米，考虑各类高效节水措施后地表水需求量也有51.14亿立方米，远超现行分配的30.4亿立方米。

“甘肃中部生态移民扶贫开发供水工程、引大济西等各类项目发展用水已基本没有水量分配指标，指标性缺水已经成为甘肃省经济社会发展的重大制约。”《建议》中说。

王宝林也直言，现在没水什么事也办不成，一些项目就因无水可用而“流产”或者停工。

据媒体报道，神华集团位于乌海的一个煤气合成30万吨甲醇项目，就因缺水在2011年一度停产。

“缺水已经成为地方经济发展的掣肘因素，但国家又一直强调西部要发展经济脱贫致富。”张广福说，这似乎成了一个难以走出的“怪圈”。

无论怎么争，黄河水只有这么多

“从上世纪90年代末到现在，黄河区域的用水量增加了大约40亿立方米，其中农业用水减少了10亿立方米，非农业用水（生活用水和工业用水）增加了50亿立方米。”裴勇说。

相比之下，黄河的径流量却不增反降，“已经从20年前的580亿立方米缩减至现在的535亿立方米，减少了45亿立方米，相当于南水北调西线一期工程的调水量”。

裴勇预计，到2030年，黄河的径流量可能降到515亿立方米。但仅为全国河川径流量2%的黄河却承担着全国15%的耕地面积、12%的人口和50多座大中城市及中原油田、胜利油田的供水任务。

按照国际惯例，一条河流可被允许的水资源开发利用率警戒线为40%。而黄委会的数据显示，目前黄河流域内的水资源开发利用率已经高达70%以上，远超国际警戒线。

在裴勇看来，目前黄河的水资源开发已经达到了极限。他警告说，如果用水量再增加，可能会引发严重的后果。

即便如此，上游各省区为满足各自的用水需求，仍在想方设法地增加用水指标。

“为了多争取点水，水利部门绞尽脑汁。”张广福说，尤其是在每年的黄河水资源调度会议上，各省水利部门争得更厉害。

“所有人都在诉苦，说缺了多少水，给地方带来了多大影响。”张广福说，哪怕能多争取一点水都是很高兴的，但往往是“带着希望去、带着失望回”。

不仅水利部门出动，很多地方的党政一把手也加入到“要水大军”中来。

公开报道显示：内蒙古鄂尔多斯市市长就曾两次拜访黄委会，为其煤电基地建设争取更多水源;甘肃兰州市委书记也曾为兰州的水源地建设拜访黄委会。

甘肃金昌市委书记也曾两次找到黄委会，但主要目的不是为当地的有色金属产业要水，而是请求支持规划实施中的“引大（通河）济西（大河水库）”项目。

该项目的实施将会大大缓解金昌的工业和生活用水短缺问题。而类似的调水工程也逐渐发展成地方政府从黄河拿水的又一手段。

据本刊记者的不完全统计，黄河流域目前至少有5条向域外调水工程，总调水量约为14亿立方米，其中2015年10月开工建设的“引黄（河）入冀补（白洋）淀”工程，调水量高达6.2亿立方米。

“黄河每年向流域外输送的水就有100亿立方米，基本上是可用水总量的三分之一，远超其他河流的域外供水量，但调进来的水却很少。”张新海说。

不过，相比地方上来的“要水大军”，更为难的是既要保证黄河不断流、又要尽量满足各省用水需求的裴勇，“黄河水就这么多，不管怎么争、怎么吵，也改变不了。”

彻底没辙了

“‘八七分水方案是以各省区1980年的实际用水量为基础，考虑农业、工业和城市发展用水增长确定的，如今已经过了十几年，各省的用水形势早已发生变化，是时候调整了。”

这是王宝林给出的“八七”分水方案调整的理由。在甘肃省代表团在递交给全国两会的《建议》中，也有类似的表述，而他们给出的另一理由是——上游是黄河的主要供水区，理应多享用水指标。

“上游来水占黄河总来水量的70%，比例非常大，所以上游省份以此为由请求增加用水是可以理解的。”张新海说，但从实际操作角度来说，“八七”分水方案已无调整可能。

裴勇也持同样观点，“黄河的径流量在减少，总用水量已经达到河流所能承受的极限，只能往下降不可能再增加。”这也是一些省区关于“将南水北调受水区用水指标置换给缺水省份”的提议不可能实现的原因。

而在用水总量不变的前提下，增加上游省区的用水指标，就意味着缩减下游省份的用水指标，可以预见这必将是一个几近无解且会加剧沿岸各省区矛盾的命题。

王宝林也深知这一点，于是想了个迂回的法子——水权转让，“让有水量盈余的省把指标卖给我们这些缺水的省份。”

根据黄委会的资料，目前沿岸9省区中，只有中游山西、陕西还有部分剩余指标，其中山西分得的用水指标是43.1亿立方米，现在实际用水只有20多亿立方米，盈余约一半。

其实，早在2003年，内蒙古便开展了水权转让试点，但在过去十几年中，水权转让只在内蒙古的盟（市）之间进行，还未出省。

“跨省的水权转让涉及太多问题。”裴勇说，内蒙古和山西此前确实就水权转让接触过，但最终没有达成合作。“水被视为攸关未来发展的战略资源，即使现在不用也不代表以后用不着，肯定要给自己留着。”

当然，包括内蒙古在内的一些缺水省区还将希望寄托在南水北调西线工程上， 这也被外界看作是诸多建议中最为靠谱的方案。

但黄委会南水北调西线项目办副主任杨立彬在接受《瞭望东方周刊》采访时明确表示，西线工程仍处于研究阶段，暂无开工时间表。

“基本是没辙了，该想的办法，该提的建议都试过了，只能听天由命。”张广福强调，只要不解决上游省份的缺水问题，黄河水争就不会停止，“从过去持续到现在，还会在未来一段时间长久存在。”