唐庄百年梨园旅游规划土地流转法律问题研究

刘秀娟

(菏泽学院　法律系， 山东　菏泽　274015)

唐庄百年梨园旅游规划土地流转法律问题研究

刘秀娟

(菏泽学院法律系， 山东菏泽274015)

摘要：曹县唐庄百年梨园旅游规划属于乡村旅游规划。大力发展乡村旅游，对于改善农村环境、保护农业生态、促进农民增收、加快新农村建设具有十分重要的意义。由于曹县唐庄百年梨园乡村旅游根植于农村，在开发和推进时，往往会与农村土地流转一并展开。农村土地承包经营权、宅基地使用权以及集体建设用地使用权的合法有序流转，有利于曹县唐庄百年梨园乡村旅游的健康发展，有利于依法治旅目标的实现。

关键词：唐庄百年梨园； 旅游规划； 土地流转； 法律问题

一、生态文明建设进程中的农村土地流转

生态文明是指人们在改造客观物质世界的同时，以科学发展观看待人与自然以及人与人的关系，不断克服人类活动中的负面效应，积极改善和优化人与自然、人与人的关系，建设有序的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度方面成果的总和。[1]党的十八大做出大力推进生态文明建设的战略决策，将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相依靠，形成建设中国特色社会主义五位一体的总布局，将建设“美丽中国”作为我们国家生态文明建设的宏伟目标。十八大同时提出：必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。十八届四中全会提出依法治国，建设中国特色社会主义法治体系。2015年中央“一号文件”继续全面深化农村改革，全面推进农村法治建设，推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，为经济社会持续健康发展提供有力支撑；加强农村法治建设，加快完善农业农村法律体系，运用法治思维和法治方式做好“三农”工作。

土地制度在任何一个国家都是根本问题，农村土地是中国农村的根本问题。目前中国农村面临的最核心问题是以地权制度及其变化为核心的土地制度问题。而土地流转是当前地权制度及其变化的焦点。“三农”问题以及围绕“三农”展现出来的各种利益冲突和矛盾斗争，也或多或少与土地流转相关。以曹县唐庄百年梨园乡村旅游规划中所涉及的农村土地流转法律问题为切入点进行分析，并以此为基点加深对整个中国农村土地流转实际的认识，对于本地区农村经济发展、农民增收、农业稳定具有现实意义。

二、曹县唐庄百年梨园乡村旅游规划

(一)乡村旅游的内涵

乡村旅游是指在乡村地区开展的，以乡村自然环境、人居环境、民俗文化、田园风光、农业生产等为基础，以农民为主体或农民参与开发的旅游活动。[2]2007年国家旅游局和农业部联合发布了《关于大量推进全国乡村旅游发展的通知》；2008年中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》使乡村旅游的经营模式更加科学化；2009年《关于加快发展旅游业的意见》提出乡村旅游富民工程，并出台了《全国乡村旅游发展纲要》；2013年中央《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》；2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》；2015年“中央一号”文件以及中央农村工作会议等提出的一系列政策措施的出台为乡村旅游的发展提供了有力的政策支撑。各级政府及旅游、农业、商贸、建设、国土、交通、水利、林业、文化等部门都是乡村旅游产业发展的相关部门。乡村旅游以农为本，发展要依托“三农”资源，需与解决“三农”问题统筹考虑。乡村旅游要以农民作为受益主体，要把农民利益放在重要位置，并尽量使大多数农民受益，发展要尊重农民意愿。在当今社会环境下，大力发展乡村旅游，对于改善农村环境、保护农业生态、促进农民增收、加快新农村建设以及统筹城乡发展都具有十分重要的意义。

(二)曹县唐庄百年梨园乡村旅游规划

随着社会主义新农村建设的发展，乡村旅游得以快速成长，已经成为广大游客喜爱的旅游选择。要保障乡村旅游产业健康成长和快速发展，首先就要科学的规划好乡村旅游。曹县唐庄百年梨园乡村旅游规划坚持科学发展观，统筹兼顾，认真贯彻落实党的十八届三中全会和全国农村工作会议精神，按照山东省人民政府和菏泽市人民政府关于发展乡村旅游的意见，把发展乡村旅游纳入解决“三农”问题、推动农村持续全面进步的战略范畴。从发展区域经济、调整产业结构的整体部署角度，从政策层面提出完整的产业发展措施，进行全面而有效的推动。本项目位于山东省菏泽市曹县青堌集镇西南部唐庄村，南靠黄河故道，有105国道从项目地内部纵向穿过。北邻黄河饮水渠，东有浮龙湖，西有35国道纵向穿过。唐庄村位于曹县青堌集镇西南部黄河故道区，生态旅游观光区以百年梨园、优质桃树种植为特色，目前梨园面积500亩，百年老梨树732棵，优质桃树1300亩。唐庄围绕农业生产过程、农民劳动生活和农村风情风貌开发休闲产品、突出自然生态、具有浓郁的乡土气息，总规划面积约2300亩。按照空间功能布局可以概况为“一心四区”，一心为旅游综合服务中心，规划思路为承接旅游集散和项目入口综合接待功能，打造桃梨文化农家乐酒店、游客接待中心、文化大院等，构筑具有曹县特色的游客旅游接待中心。游客接待中心占地面积约为80—100平方米；生态停车场规模为200平方米。桃梨文化农家乐酒店，内有客房、餐厅等服务配套设施。四区为观赏区、休闲体验区、示范区、产品区。为了能够吸引游客并使他们对农业现代化和闲暇消遣活动有广泛的选择，农园在项目创意上除重点安排了梨花区、桃花区、樱桃园等观光农业项目外，还特意设计了野餐园、烧烤场、逗鸟园、童趣园、陶艺馆和农家乐等别具一格的特色项目。在完善服务功能方面，则设计了农家客栈、农家乐饭庄、消夏露营地、售货亭、冷饮亭、茶园等服务设施，以便最大限度满足游客吃、住、行、游、购、娱的需要。

在土地利用规划方面，坚持土地利用原则，从规划区的环境营造出发，因地制宜，适当调整土地利用结构，发展符合生态景区特征的土地利用方式与结构，突出旅游区土地利用的特点与重点，保护、扩大风景游赏用地。在土地利用分配方面，根据自然地理特征和土地利用现状，将整个规划区土地按主要利用性质划分为水域、沼泽、荷塘、园地、林地、旅游区基础设施用地及交通运输用地等七类用地，根据性质分别进行引导和控制。在乡村旅游与新农村建设统筹结合方面，唐庄新村规划用地，可用原村居住用地进行置换。规划中强调鼓励利用闲置古村落、古遗址遗迹各类存量土地等发展乡村旅游业。鼓励村民利用现有宅基地、承包地、河道滩区，在不改变农用地用途的前提下兴办乡村旅游项目，积极探索新型土地利用政策发展乡村旅游业。旅游开发要在基本不改变土地用途前提下展开，将旅游开发与黄河故道滩区治理相结合，积极争取国家政策，将旅游区用地纳入区域发展规划中，对接青堌集镇土地利用总体规划，保障用地合理需求。乡村旅游企业经营用地要纳入城乡规划和土地利用总体规划，把旅游业用地纳入优先供应重点，推进依法治旅。

以下是土地利用现状图与土地利用规划图：

三、乡村旅游规划中的农村土地流转法律问题

(一)农村土地承包经营权流转的法律问题

赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，要求必须在尊重农民主体地位的前提下，鼓励农民依法自愿有偿地流转土地。根据现行法律规定，土地承包经营权的流转方式包括转让、转包、出租、互换、入股等五种。实践中还存在抵押、继承等流转方式。土地承包经营权的依法有序流转，可以实现土地的规模经营，提高土地的利用效率，促进传统农业向现代农业的转变。但是在实践中应当注意要农民自觉主动地进行流转，流转必须保护农民的合法权益。对违反农民意愿的强迫流转、被动流转，应当予以制止并追究相关人的法律责任。这种强迫流转的压力有可能来自地方政府，可能来自村委会和集体经济组织，可能来自大农业公司乃至工商企业等。赋予农民承包经营权，必须平等保护农民享有相关权利和利益。

曹县唐庄百年梨园乡村旅游规划区内的特点是农耕资源单一，农田种植以小麦、大姜为主，田园风光类型有限。在规划中设置了观赏区、休闲体验区、示范区、产品区这四个区域，这不仅会影响农民土地承包经营权的实现，还会涉及农民土地承包经营权流转法律问题。在《唐庄百年梨园旅游区总体规划》评审会议中，有来自林业局、市城市规划设计研究院、旅游景区评定委员会以及旅游局等评审专家，在专家均签名通过规划的情况下，如何保障在承包经营权流转中农民的权益？在整个规划过程中，仅仅是负责规划的设计研究中心以及相关单位人员的参与，没有农民的话语权，如何体现自愿流转？甚至在规划人员实地调查时，当地农民就把工作人员团团围住，要他们对自己的生存给个说法。在这种情况下如果有关方面强迫土地承包经营权流转，会产生大量“无地、无业、无保障”的“三无”农民，进而会引起更多的社会问题，体现不出乡村旅游的内在精神实质，也不会产生预期的社会效果。成都市三圣乡红砂村在乡村旅游开发实践中，实施土地合理流转，按照〔公司+基地+农户(股农)〕的模式，当地农民以土地承包经营权入股，合资合作成立公司。农地承包经营权流转集中之后，红砂村当地居民可以转化为产业工人，相应的收入也会随着旅游产业的健康发展而增加，增加了农民的资产性收益，失地不失权，其成功经验可以借鉴。

(二)农村宅基地使用权流转的法律问题

《宪法》第十三条规定“公民的合法私有财产不受侵犯”， “宅基地所有权属于农民集体所有”。 《土地管理法》进一步确定“一户一宅，法定面积”，“农村村民建住宅，应当符合乡 (镇)土地利用总体规划”，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。《物权法》中规定“宅基地使用人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”。 党的十八届三中全会决定指出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。[3]从法理上讲，宅基地使用权作为一种财产权的法律地位已经得到立法的支持，这是实现宅基地流转重要的制度基础。但立法和政策对宅基地流转更多地加以限制或禁止，主要理由为宅基地使用权是无偿取得的，将其视为农民的福利，其商品属性和财产属性未被法律确认。从用益物权的角度观察，宅基地使用权能残缺不全，收益权能未被法律所肯定。

在唐庄乡村旅游规划中，如在农家乐等项目中可以看出，农民宅基地的商品化越来越显化，宅基地开发可以成为集体和农民股份分红的收入来源。如果一味采取禁止的办法，只会助长非法用地的蔓延，不利于城乡生产要素流通，不利于农民实现财产性收入。在唐庄百年梨园乡村旅游规划中，农民宅基地很可能成为地方政府、村委会甚至开发商觊觎的主要对象，利用这种产权缺陷，在给农民补偿时，往往只考虑房屋价值，未考虑宅基地的财产价值，宅基地征用以后的级差收益数倍增加，但原住的集体组织成员得到的却很少，造成对农民宅基地权利的直接侵害。如在乡村旅游与新农村建设的统筹方面，基本方案为按照《曹县村镇体系规划》(2012)中远期规划要求，唐庄行政村新农村建设将与南李集新农村社区合并。对现行村庄仍按照旅游景区配套服务设施和农家乐接待进行提升改造。仅从唐庄行政村的旅游业发展，规划建设唐庄新村，设置2层独院户型和多层户型，由村民原住房进行置换，自主选择。对迁出的村民原住房及院落由村委会或开发商整体收回，统一整修、包装，统一经营管理，作为旅游区的接待服务场所。法律应当明确赋予农民宅基地以完整物权，防止新一轮剥夺农民。同时探索宅基地入市流转办法，促进农民宅基地的商品化。如山东德州开发区的农民宅基地进入建设用地市场就为一个积极的探索，尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。[4](P138)

(三)农村集体建设用地使用权流转的法律问题

根据现有国家政策，集体建设用地无需国家征收，在保留集体所有权的前提下，允许依法取得的农村集体经营性建设用地在符合规划的前提下，可以像国有土地一样出让、出租，从而获得土地收益。现行政策赋予了农民集体在一定条件下将土地出租、出让用于非农建设的权利，农民由此可以分享土地发展所带来的巨大收益。在唐庄百年梨园乡村旅游规划中，其中规划的旅游综合服务中心，包括桃梨文化农家乐酒店、游客接待中心、文化大院等，游客接待中心占地面积约为80—100平方米，生态停车场规模大概为200平方米。除此之外，还有道路交通系统规划以及一系列与旅游相配套的建筑及其设施。在建造这些建筑及设施时，无疑会用到唐庄村的集体建设用地。项目规划验收后，下一步就是如何去实施规划。在占用集体建设用地时，首先应当依照集体建设用地的相关政策，在保证土地集体所有权的前提下，合法的使用土地，避免对农民利益的剥夺。但现实中如何保障土地出让或出租的合法性，这是一个值得关注的问题。村集体被赋予了出让、出租的权利，这就给具体的权利行使者，即村委会和村干部极大的利益诱惑和支配权利，如何避免村干部滥用职权、低价出让、以权谋私等现象的发生？如何保障集体土地的出让符合大多数村民的意志，如何保障土地出让、出租的公开竞价？红砂村土地流转模式在乡村旅游规划中具有很好的借鉴意义。红砂村在土地流转过程中，突出农民在土地开发中的主体地位，从根本上杜绝了大量土地售卖导致的“农村非农”现象的发生，农民“失地不失权”，在未来仍然对土地的使用方式具有控制力，在旅游开发过程中，农民的主体地位受到旅游开发商、运行商的足够重视，拥有表达自身权利意愿的途径。同时要合理定位政府职能，强化政府部门的引导、协调和监督作用，从而保证农民和村集体权利和利益的实现。红砂村还建立了完善的社会保障体系，居民能够按月领到一定数额的保障金，成为农民收入的重要组成部分。

对集体建设用地的有限入市目前也仅仅是存在于政策层面，在国家相关法律迟迟不出台的情况下，各地采取各种变通做法进入市场，如浙江湖州规范存量集体建设用地的流转，安徽芜湖进行试点做政策和法律储备，广东从基层创新到地方立法。[5]但是由于没有上位法的支持，农民集体作为出租土地的一方和企业作为用地者的另一方都得不到法律的保护，农民集体利益不但有可能受损，也使企业缺乏长期行为，影响企业长远发展，必须尽快出台有关集体建设用地进入市场的法律。

参考文献：

[1]廖小明.生态文明制度建设的公正价值审视[J].中国特色社会主义研究，2015，(1)：93-96.

[2]屠玉帅.乡村旅游开发与“三农”利益关系浅析[J].产业经济，2015，(1)：129-131.

[3]黄薇.宅基地流转方向何在？—温州乐清市农房跨村流转透视[J].中国土地，2015，(1)：6-9.

[4]中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室.农村土地制度改革：国际比较研究[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

[5]马艳萍.农村集体建设用地流转的理论、实践和制度完善[J].经济问题，2015，(4)：105-109.

Legal Issues on Land Circulation in Tourism Planning of 100- year Tangzhuang Pear Orchard

LIU Xiu-juan

(Heze University， Heze 274015，China)

Abstract：Tourism planning of 100-year Tangzhuang Pear Orchard in Cao County belongs to rural tourism planning. Developing rural tourism is very important for improving the rural environment， protecting the agricultural ecology， increasing farmers’ income and accelerating the construction of new countryside. Since the rural tourism of 100- year Tangzhuang Pear Orchard is rooted in rural areas， the development and advance of it interweaves with the rural land circulation. The legal and orderly transfer of contracted management rights of rural land， the right to the use of cartilage， the right to the use of collective construction land， is conducive to rural tourism’s healthy development of 100- year Tangzhuang Pear Orchard， and to the realization of administering tourism in accordance with law.

Key words：100- year Tangzhuang Pear Orchard； tourism planning； land circulation； legal issues

收稿日期：2016-04-25

基金项目：山东省教育厅课题“西部经济隆起带建设进程中农村土地流转法律问题研究”(J15WE21)；山东省文化厅重点课题“文化法制视域下的文化法律体系构建”(1506499)；菏泽学院科研基金项目“城镇化进程中农村社会治理的法治化研究”(XYSK08)

作者简介：刘秀娟(1981—)，女，山东枣庄人，菏泽学院法律系讲师。

中图分类号：F590.75

文献标识码：A

文章编号：1672—1012(2016)03—0065—05