浅析自然资源国家所有权的应然范围

薛舒予

摘 要：近年来，全国出现了越来越多国家和民众争夺自然资源的情况，例如争夺乌木、陨石等价值不菲的物质，而这些拉锯战也引发了社会对自然资源所有权的思考，但是实践中往往基于政府的优势地位而使得民众对自然资源主张的所有权不了了之。本文在明确自然资源定义及特征的基础上，对实践中具有争议的自然资源的归属进行事实和法律上的分析，旨在确定国家对自然资源的应有所有权范围，有效解决自然资源争端。

关键词：自然资源；国家所有权；资源争端

《宪法》第九条明确规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。该条规定一直成为有关政府部门援引作为主张自然资源归国有的依据，从该条可以得出这样一个结论，自然资源原则上是归国家所有即全民所有，只有在法律规定为集体所有时才是归集体所有，但是在国有自然资源的范围划定时法律并没有给出明确的规定，只是概括地用了“等”字，若是从宪法这一根本大法在一国法律体系中的地位以及社会契约论的本意来看[1]，国家权力是来自于人民权利的让渡，宪法对于国家权力的界限和行使的规定应当是一种明文的列举式规定，宪法没有列举的权力原则上国家不能享有，而由人民享有，但是从立法者的原意以及宪政实践中不难推定这里的等是一种等外等，即国家所有的自然资源并不限于上述列举，而是实践中所有的自然资源，这就使得该条规定成为兜底条款，所有其他法律解决不了的自然资源争端只要援引该条即可说理。因此，要想解决国家和民众之间对于自然资源所有权的争端，就要对自然资源国家享有所有权的应然范围作一个清晰的界定。

自然资源指的是指天然存在的自然物并有利用价值的自然物，从这个层面而言自然资源的范围是很广泛的。而对于国家享有所有权的自然资源的范围，除却《宪法》第九条的列举规定，我国的自然资源单行法目前也对国家所有的自然资源做了相关立法规定，例如《森林法》、《草原法》、《水法》、《矿产资源法》等等，但这些实质上只是对《宪法》第九条中概括列举的注意性规定。从立法者的原意和实践中普遍的认知来看，私以为国家享有所有权的自然资源应具有以下几个特征：一、是一种实体化的有形物，正是因为自然资源具有有形化的特征，才可以被国家以实际占有支配，继而使用、处分和收益，具备物权的权能；二、具有稀缺性，正是自然资源具有稀有这一属性，才使的国家权力有介入的必要，对这些自然资源的保护必然会花费大量人力物力，因此才需要国家财政的大力支持；三、具有价值性[2]，这也是国家垄断所有权的前提，正是因为自然资源蕴含巨大的经济和社会价值，国家才会如此重视，并以国家意志的形式加以保护，因此符合国家所有权应然范围的自然资源至少应当满足以上三个特征。不置可否，对于《宪法》和全国人大以及常委会制定的其他单行法律中予以明确列举规定的自然资源应然地属于国家所有的范围，但是对于一些行政法规和地方性法规中予以规定的自然资源是否应纳入国家所有的范围还是有待商榷的。例如黑龙江省在2012年颁布的《黑龙江省气候资源探测和保护条例》中明确规定气候资源为国家所有，而实际上对于一些气候资源，例如云朵、空气，风能等无形的气象，其并非为实体物，具有强烈的流动性和不稳定性，实际上也难以处于特定人的控制下，甚至特定化都很困难，若是主张国家对其享有排他的绝对权，实际上对其占有都很难实现，同时，像云朵以及风能这样的自然资源属于一种公物，即全人类享有的资源和财产，并不属于任何国家的主权管辖范围之内，任何人也不能对其主张所有权，依其特殊性也不适宜设立所有权制度[3]；此外，对于此类气候资源并不具有自然资源应当具备的稀缺性，而是属于一种较为稳定的资源，但是从自然资源的定义上来看，又属于天然存在并对人类有利的自然物质，这就使得在立法和实践中出现自相矛盾的现象。因此，气候资源是不宜纳入一国自然资源的所有范围之内，无论是从国际习惯还是自然伦理而言都不具有可采性。

此外，对于国家法律明文排除在国家所有范围之外的自然资源也并不具有争议性，例如归属于集体所有的自然资源，因此所有争议的焦点就是法律未明文列举的自然资源是否属于国家所有。基于前文已经提到，自然资源的范围是很广泛并且难以详尽列举的，并且随着时代的变化自然资源的外延也在不断变化中，所以只能从某种自然物质的性质并结合相应的社会环境和规则来判断其是否属于国家所有。首先，根据《宪法》第九条规定的国家所有即国家对自然资源拥有一种排他性质的所有权，即物权上的所有权，即占有、使用、收益、处分的支配权利，最基本的就是现实的占有掌握和控制的权利，即能随时地支配控制，但是对于一些自然资源例如无意挖到的乌木或者陨石，在其出土之前是处于一个完全未知的状态或是属于一个人类不能管辖的外太空的空间里，而最先发现此物的又是普通民众的时候，此时若是主张国家对其享有绝对的所有权未免有些牵强，国家在此之前并不知道其存在，并且实际上也并未现实占有，又如何主张对其的支配和控制？其次，若是在发现这些自然资源的地点具有特殊性的时候，援引相关法律就显得更为苍白，例如2011年潼南县的民众在河道中发现乌木的案件中[4]，相关司法人员即根据《民法通则》79条的规定主张“所有人不明的埋藏物、隐藏物，归国家所有”以及《物权法》第一百一十六条的规定：“天然孳息，由所有权人取得；既有所有权人又有用益物权人的，由用益物权人取得”，但是实际上乌木并非是有人刻意事先埋藏，并不符埋藏物、隐藏物的定义，同时乌木也并非河道的产生的天然孳息，河道也并非乌木的原物，所以主张国家所有难免使人难以信服。

因此，对于法律未详尽列举的自然资源要主张为国家所有，除了应具备上述自然资源必备的有体性、稀缺性以及价值性三个特征之外，更要综合考虑各方面因素。首先，要考虑国家对其是否有现实的支配力[5]，即是否属于国家所有的管辖范围，是否有现实的排他的可控性和可掌握性，对于云朵、风能、太阳能等气候气象以及外太空所有的自然物质如星云以及恒星等物质自然不具有该种特征因而予以排除；其次，要考虑是否有法律上的支配力，即援引其他相应法律是否可以说理论证，例如引用《物权法》、《民法通则》以及相应自然资源单行法可以主张所有权，例如，像灵芝、人参之类的珍稀野生植物资源属于土地中所长出的植物，即土地所有的天然孳息，根据《物权法》第一百一十六条的规定：“天然孳息，由所有权人取得；既有所有权人又有用益物权人的，由用益物权人取得”若是未被承包或者租用的土地，则国家可以主张所有权，若是已有土地承包经营人，则应当严格按照法律规定由用益物权人取得，不能因为该物质具有较大经济价值而一律收归国有，若不依据相应法律而予以模糊执法，则对政府权力的限制则形同虚设；再次，要考虑是否具有社会公益性，若是公共性极强，关系到每个公民生存必需，构成国民经济生活和物质生活的重要基础，其合理开发利用能影响国计民生的自然资源，无论是根据法律还是社会伦理都不宜纳入私权调整的范围而由个别人予以单独占有，而应由国家制定相应法律统一规制和调整，全面保障公共利益；最后，要考虑是否属于国家必须介入的领域范围，即必要性，例如一些自然形成的物质，开采具有较大难度，同时具有较高的科研价值和稀缺性，例如数量较大的金属矿物，此时由私人所有就会有悖社会一般观念，更有甚者会阻却社会进步，不属于合理及正当事由。此外，即使法律中有明文规定国家所有权的相应内容，但是在实际中行使该权力的主体和内容并不明确，作为一种国家权力，其本应由国务院以及各级人民政府来行使，但是在我国的相应的法规中并没有明确规定各级政府行使自然资源所有权的范围以及方式，管辖权不明确是阻碍权力行使的很大的因素，也就会使得在遇到相应问题时各级政府部门相互“踢皮球”而不能使得权力真正落到实处。同时，由于所有权内容笼统和模糊，难以作出明确界定，就会使得各个地方的地方性法规和相关文件的有关自然资源应有范围的规定相互冲突，甚至有悖社会一般观念和伦理，这就实质上架空了自然资源的国家所有的性质。同时，对于民众发现自然资源的奖励方法也不能敷衍了事，应该针对发现埋藏物的价值予以按比例给予奖励，否则不仅会打击民众积极性更会引发社会的舆论和微词，不利于构建和谐社会。

综上所述，对于自然资源国家所有的应然范围的认定，除却法律明文列举规定以及明文排除适用范围的，基于《宪法》第九条的规定范围的笼统和不明确性，以及自然资源随着时代变化所产生的外延的变化性，同时结合自然资源本身的特征，私以为并不能详尽的列举出国家所有的自然资源范围，因此，只能在现实的实践情况中总结相应的必要特征，在满足特征的情况下针对现实生活中复杂的实际情况予以确定。如此，才能有效的缓解现实生活中国家和民众争夺自然资源所有权的劣势局面，才会做到确权的公平正义，同时也能使有法可依，有法必依，才能实现法律的最大效益，保障合法权益。

参考文献：

[1] 欧阳君君.论国有自然资源的范围——以宪法第9条为中心的分析[J].中国地质大学学报（社会科学版），2014（03）.

[2] 郭洁 宋振玲.滩涂资源所有权物权法解析[J].农业经济，2015（05）.

[3] 谢丹.由气候资源权属争议引发的思考[J].鄱阳湖学刊，2014（05）.

[4] 金可可.论“狗头金、野生植物和陨石的所有权归属”——再论自然资源国家所有及限度[J].东方法学，2015（04）.

[5] 黄桂琴.我国自然资源国家所有权物权属性研究[J].石家庄经济学院学报，2006（06）.