促进统筹城乡发展的财税政策研究

摘 要 城乡二元经济结构已成为我国经济改革最为凸出的问题，逐渐成为当前社会的主要矛盾。本文通过对我国统筹城乡发展现状进行分析，结合财税政策在此发展过程中所发挥的作用，以宏观视角来探析城乡二元经济结构中存在的财税政策问题，并提出相应的对策及合理化建议。

关键词 城乡统筹；财税政策；二元经济结构；建议

一、我国统筹城乡发展中财税政策既存问题分析

（一）财政资金管理过于集中

在财权和财力上移而事权下移的双向压力下，我国县、乡财政资金短缺阻碍了均等化的公共服务向农村延伸，抑制了省以下各级政府提供公共产品和服务的自主性。地方政府财权与事权不匹配，财政重心上移，事权重心下移，造成基层财政支出更多地依靠中央的转移支付，使得迅速膨胀的地方政府债务风险不断涌现，也暴露出统筹城乡发展中所需巨大建设资金与地方财政的“捉襟见肘”的尴尬处境。

（二）财政资金使用效益较低

当前，我国统筹城乡发展建设需要大量的财政资金支持，但是实际情况是受到国家行政管理体制的制约影响，统筹城乡发展建设的财源单一，财政资金使用效益低下的问题普遍存在。财政支农资金总量不断增加，但支出结构不尽合理；财政支农资金使用绩效评价机制尚需完善。监督考评体系还不健全，不利于对财政支农资金进行绩效评价，影响了财政支农资金的整体使用效益的提高。

（三）支付制度阻碍了城乡统筹发展

制度的缺陷在某种程度上阻碍了统筹城乡发展建设。均衡性转移支付与专项转移支付分配比例不合理；转移支付资金分配随意性大；横向转移支付制度尚未建立。目前，我国的转移支付制度还是以纵向为主，单纯依靠中央财政的纵向转移支付来平衡地区间的财政差额。

（四）税收制度不利于城乡统筹发展

二元税制是制约我国城乡协调发展的制度基础，体制、固化人为地割裂了农村与城市、农业与非农业的经济联系。因此，我们有必要探讨解决我国统筹城乡发展建设资金不足的问题。第一，税权管理过于集中。现行的分税制，中央享有税收立法权、开征权和停征权；地方只享有征收管理权以及制定具体征税办法和补充措施的权限，削弱了地方配置资源、调控经济、组织收入的积极性和主动性。第二，地方政府缺乏主体税种。在税种划分体系中，地方政府没有稳定、可靠的主体税种。第三，税收分享比例不合理。中央与地方共享税采用收入分享制，税收累退效应明显，削弱了调节区域间财力分配的作用。

（五）支农资金监管机制有待规范

我国支农资金的投入和运用执行，仅仅依靠财政内部行政监督和各级人民代表大会的财政预算、决算审查监督，存在着力度不大、协调不够、落实不到位等问题。一是财政支农资金监管存在“盲区”。乡镇支农资金大多由上级政府分配安排，基层财政部门不能及时了解项目资金信息，难以做到对资金拨付、使用及工程进展情况进行全程监督和动态管理。二是财政支农资金监管方式尚不规范。受财政监督职能权限因素的影响，同时又缺乏有效的监督制度和法律保障。财政监管专项性、突击性检查较多，日常检查较少；从监管环节上看，集中性、非连续性的事后检查较多，事前、事中检查较少；从监管内容上看，公共收入检查较多，公共支出检查较少，监管合力不足，监管机制也不完善。

二、城乡统筹发展的财税政策建议

（一）明确责任，构建科学的财政体制

首先，要合理界定中央与地方事权和支出责任。国家财政体制改革中要进一步明确提出中央与地方提供基本公共服务的职责重点。适度加强中央事权，将全国性受益或跨地区、地方政府难以承担或不适宜由地方政府承担的基本公共服务事项集中到中央，以提高国家统一管理全国性公共服务的能力和水平。将地域信息性强、外部性弱且主要与当地居民有关的公共产品和服务事项交给地方政府，可以调动和发挥各级地方政府的积极性，更好地满足区域公共服务的需要。其次，要理顺中央和地方收入划分。财政体制中的财权配置是保证各级政府有效履行职能的重要制度安排。

（二）优化支出，缩小非均等化

首先，要提高农村公共产品和服务的财政资金投入总量，提升投入比重。进一步扩大农村义务教育、医疗卫生、社会保障和生态环境保护等方面的财政覆盖面，尤其是要提高财政对农村社会事业薄弱环节投入资金的使用效益，提升财政惠农补贴的比例，在保持支农资金占财政支出比重现有水平的前提下，确保财政支农资金的增长幅度高于财政经常性预算收入增长幅度，形成财政支农资金的稳定增长机制。其次，要合理安排财政资金的区域投资结构，构建区域政府间合作提供基本公共服务的制度安排。探索和开辟经济发达地区扶植经济欠发达地区的新途径，重视区域合作提供基本公共服务的顶层设计与总体规划，通过区域资源整合与共享，弥补区域政府提供公共产品和服务能力不均衡问题。

（三）规范转移支付制度，提升支付均等效果

我国实行转移支付制度是为了解决区域间财力不均衡问题，然而现行的转移支付制度却存在种种缺陷，导致区域间基本公共服务提供水平存在较大差距。我国现行的单一的纵向财政转移支付制度不能有效缓解区域间财力分布差异较大的问题。因此，应建立纵向和横向相结合的综合转移支付结构模式，横向转移支付可以缩小地区间财力差距，经济发达地区根据财政收支的差距向贫困地区拨付一定的转移支付，既能从一定程度上增加中央政府的宏观调控能力，地方政府又能更好地履行统筹城乡发展的职能。

（四）健全地方税制度体系，统筹兼顾城乡发展

党的十八届三中全会明确提出要完善地方税体系，有效解决我国地方税收体系缺少主体税种，地方政府缺少稳定财源的问题。将有利全省经济社会调控，与经济建设关系密切的房地产税和城市维护建设税划归省级财政；将税源较普遍、税基不易转移，且对宏观经济调控影响较小的税种，适合市、县征收的税种划归市、县财政。

（五）完善地方财力机制，更好地服务公共项目

首先，促进县域经济转型升级。大力发展县域特色经济、民营经济，努力培植财源，增强县级政府基本财力的自我保障能力。其次，实施县级工作激励机制。实现县级财政增收与省对县的财政补助挂钩，调动县级政府发展地区经济的积极性。最后，加快和完善“省直管县”财政体制。理顺省、市、县三级财政工作关系，科学划分省、市、县三级财政的支出责任，避免由于行政体制改革不到位而影响“省直管县”顺利推进。

参考文献：

[1]《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》，载《人民日报》2013年3月5日.

[2]楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，北京：中国财政经济出版社，2013.

[3]重庆市税务学会课题组：《统筹城乡发展的财税政策探讨》，载《税务研究》2010年第12期.

作者简介：

罗龙秋，男，中国社会科学院金融研究所博士后，泛金融投资圈首席经济学家。