中国“失海”渔民再就业促进对策

李晓蕙，吴思琪

(大连海事大学公共管理与人文学院，辽宁大连　116026)

中国“失海”渔民再就业促进对策

李晓蕙，吴思琪

(大连海事大学公共管理与人文学院，辽宁大连116026)

摘要：阐述中国“失海”渔民再就业现状，从“失海”渔民个人和政府实施的再就业安置办法两个方面分析“失海”渔民再就业的障碍性因素，认为政府应当在再就业过程中有效发挥主导作用，其他社会团体有效介入，建立以政府为主导，非政府组织、社会团体、企业共同参与的多元再就业帮扶机制。

关键词:“失海”渔民；再就业；政府；非政府组织；多元参与

“三农”问题一直是社会关注热点，“三渔”问题作为“三农”问题的重要组成部分，也得到广泛关注。近年来，随着海洋经济发展和渔业资源衰竭，越来越多的传统渔民被迫退出海域，成为“失海”渔民。“失海”渔民的再就业安置问题，成为沿海地区发展中一个急需解决的现实问题。

一、“失海”渔民再就业现状

1.“失海”渔民的概念

渔业在我国隶属于大农业的范畴，渔民被包含在农民范畴之内。但是，渔民在生产环境、从业技能等多方面与农民存在诸多的不同之处，加之“失海”的状态，使得“失海”渔民的身份具有复杂性。殷文伟(2009)对“失海”渔民的概念进行了详细辨析，将“失海”渔民分为显性失海与隐性失海、群体失海与个体失海和真实失海与虚假失海，并将“失海”渔民定义为“在我国城乡二元结构的特殊体制下,失去以海洋渔业为生活保障的传统渔民”[1]。本文所述“失海”渔民特指失去了海域、水域、滩涂等生产资料从而失去生活保障的渔民，不包括失去部分生产资料的渔民。

渔民群体常年生活在海上，海洋为他们提供了生存保障，维持着他们基本的生活需要，渔民的生活高度依赖于海洋。一旦他们失去了海洋、滩涂等生产资料，他们也就失去了经济来源，极易陷入贫困状态。

2.“失海”渔民再就业的严峻形势

渔民“失海”后，面临着巨大的转业压力。目前，学术界对于“失海”渔民再就业问题研究多以区域性研究为主。以转业情况较好的舟山市岱山县秀山乡为例，秀山乡“失海”渔民总数为309人，顺利实现再就业的有208人，占总数的67%，还有33%的“失海”渔民一直处于待业状态[2]；厦门市翔安区新店镇“失海”渔民群体中，顺利实现再就业的只有36%[3]；青岛市胶南泊里镇各渔村“失海”渔民中，实现再就业的“失海”渔民占总数的60%，仍有40%的“失海”渔民未能实现再就业[4]。以上区域性数据显示，我国“失海”渔民就业率整体较低，已经顺利实现再就业的“失海”渔民，由于学历低、技能单一，也只能从事工作环境差、薪资待遇低、以出卖苦力为主的行业，再就业行业满意程度较低。以上情况表明，“失海”渔民的再就业问题依然严峻，虽然政府相继出台了一系列促进“失海”渔民再就业的扶持政策，但是并没有达到真正妥善解决“失海”渔民再就业问题的目标。

二、阻碍“失海”渔民再就业的因素

渔民“失海”后，就失去了相对稳定的收入来源，生活失去保障，存在迫切的再就业需求。但是，在寻求再就业的过程，受到教育程度低、职业技能单一等个人因素和得不到社会认同等社会因素影响，难以顺利实现就业目标，具体影响因素如下。

1.受教育程度偏低

渔民世代以大海的自然资源为生，主要生产活动就是资源的获得。生产技术含量低导致渔民对于教育的需求较弱，受教育程度较低。以青岛为例，青岛市渔民群体中，文化程度为小学及以下的占10%，初中文化程度占75%，而学历为高中及以上的仅占总数的15%[4]。在舟山市，据不完全统计，87.8%的“失海”渔民学历在初中及以下[2]。厦门市翔安区新店镇统计数据表明，93%的“失海”渔民只具有初中及以下学历[3]。受教育程度低导致渔民对新技术、新知识接受的能力较差，这是阻止渔民再就业最重要的因素。教育是改变渔民生活方式、实现社会地位向上流动最主要的方式，但渔民的福利水平与农民相同，社会地位均较低，获得优质教育资源的能力弱，因而文化程度相对低下的传统渔民若要实现转产转业，自身素质是一个无法回避的限制性因素。

2.年龄结构偏大

渔民常年与海为伴，环境单一，工作条件差，加上海上劳动报酬不高，出生在海边的年轻一代渔民不再愿意从事这样的生产活动，多数选择放弃渔业生产，到城市中谋求新的生存发展机遇，因此现有“失海”渔民群体的另一大特征是年龄结构偏大。据调查，在青岛市“失海”渔民群体中，年龄在39～44周岁的占总数的40%，在45～59周岁的占总数的55%[4]。年龄结构偏大缩小了渔民再就业可选择职位的范围，成为增大渔民再就业难度的另一个限制性因素。

3.职业技能单一

由于长期单一地从事渔业相关活动，渔民群体具有海上生产较为专业、娴熟的技能。但是海上作业环境将渔民与陆地生产相分隔，使得渔民群体少有机会接触其他职业和学习其他技能。当渔民被迫放弃从事渔业相关活动时，由于不具备海上生产之外的其他技能，职业转换面临困难。

4.信息相对闭塞

渔业生产空间分散，渔民居住地往往远离城市。在城乡二元经济体系发展背景下，渔村经济社会发展显著落后于城镇，渔民缺少获得就业信息的渠道。“失海”渔民再就业过程中，职位信息的获取通常来源于亲戚朋友、同乡以及附近的招工，渠道相对狭窄。

5.社会排斥

社会排斥问题是渔民再就业过程中一个不可忽视的难题。渔民群体长期生活在渔村，与外界交流较少，身上还残留着一些不文明习惯。渔民脱离海上生产后，往往需要进入城市以实现再就业。渔民一些不良习惯往往不易被城市生活的群体所接受，没有工作的渔民原本压力较大，加之城市群体的歧视，很容易产生自卑感，形成抗拒心理，拒绝在城市中实现再就业，拒绝融入城市生活之中。

可以看出，“失海”渔民如果不能得到政府、其他社会组织或个人的外界帮助，单纯依靠“失海”渔民个人努力，很难实现再就业，进而摆脱自身的生存发展困境。

三、中国“失海”渔民再就业存在的问题

“失海”渔民再就业安置问题已经得到我国各级政府的充分重视，各种与再就业相关的帮扶政策纷纷出台，帮助一部分“失海”渔民实现了再就业，但并没有从根本上改变“失海”渔民再就业困难现状。

1.当前实行的“失海”渔民再就业安置办法

我国沿海各省份经济发展水平、地理环境、风土人情都存在差异，对“失海”渔民的再就业安置政策也呈现出多样化特点。在浙江省舟山市，政府除了对“失海”渔民进行货币补偿外，还积极引导“失海”渔民转产转业，从事过洋性远洋渔业、养殖、加工、流通等产业，拓宽渔民就业渠道。此外，政府为鼓励“失海”渔民创业、自谋生路，为他们提供了很多融资渠道，解决创业资金难的问题。青岛市多数“失海”渔民享受到了渔船报废补助政策，即领到了政府给予的每条报废渔船3万～5万元的补助金[4]。此外，青岛市从自身地理环境出发，发展休闲渔业与水产品加工业，以经济拉动就业。厦门市翔安区大嶝街道为“失海”渔民创业提供了多项优惠政策，并定期组织“失海”渔民到劳动市场求职[6]。综上可知，当前我国各级政府对“失海”渔民的再就业安置政策主要包含以下几个方面的内容。

第一，以一次性货币补偿为主要形式的直接补偿。渔民“失海”过程中，政府通过船舶报废补助的方式，直接对“失海”渔民造成的经济损失进行补偿。浙江、福建等省份按照2500元/kW的标准补偿“失海”渔民，由中央财政承担。渔民拿到这笔数额相对较大的资金，有助于有创业需求的“失海”渔民解决启动资金问题。但事实上大部分渔民受教育程度低，没有陆地工作经验，年龄又偏大，往往不具备陆地创业的能力，补助金更大的意义在于有效地保障渔民“失海”后短期的生活需要，而不是促进再就业。

第二，以发展相关产业经济、刺激岗位需求为主要形式的帮扶政策。各地方政府依托本省的天然优势，制定相关发展政策，引导远洋运输业、水产品加工业、观光渔业等相关产业的发展，以达到刺激经济发展、创造岗位需求的目的。但是，从企业产生、发展到规模化运作需要较长的周期，消化“失海”渔民的能力较为有限。

第三，以就业指导、基础技能培训为主要形式的再就业帮扶政策。沿海地区政府往往会出资举办一些就业指导课，指导失业者如何有效寻找工作，或是开办一些有助于实现再就业的技能培训，如定期组织失业人员参加招聘会、对失业人员进行基本技能培训等。需要说明的是，这类帮扶政策多以特定区域内具有再就业需求的群体整体为对象，政策覆盖面较广，不是针对渔民再就业的特殊困难展开。

2.“失海”渔民再就业安置办法存在的主要问题

我国各级政府在“失海”渔民再就业安置方面做了很多工作，对“失海”渔民群体的再就业起到了一定的促进作用，但是依然没有彻底解决“失海”渔民长久安置问题。具体如下：

第一，缺乏有针对性的综合措施。目前，各级政府部门对“失海”渔民再就业问题缺乏科学综合的评估，对“失海”渔民就业帮扶缺乏统一的规划，很多地方政府没有针对“失海”渔民区别于其他失业人员的群体特征，出台专门的再就业帮扶政策，而是将“失海”渔民群体置于普通失业人员群体之中。这一做法低估了“失海”渔民群体实现再就业的困难，导致一些与“失海”渔民相关的再就业帮扶项目没有发挥出应有的政策效果。

第二，再就业帮扶政策缺乏持续性。再就业帮扶是一项周期性较长的工作，需要从保障渔民“失海”后基本生活水平、再就业技能培训、岗位推荐等多方面持续发力。但是，现行的再就业帮扶政策以“货币补助+技能培训”为主要形式，将“失海”渔民简单培训后推向市场，后续政策乏力。当“失海”渔民由于种种原因难以融入城市而再次陷入失业危机时，只能依靠货币补助艰难度日，再次陷入贫困状态。

第三，社会参与不足。“失海”渔民再就业帮扶是一项长期的综合系统性工作，需要政府和社会共同参与，二者取长补短，互相补充。从目前“失海”渔民再就业帮扶的现状来看，对“失海”渔民的再就业帮扶过于依赖政府，政府承担了过多的工作，企业和社会组织在其中没有发挥应有的作用。

可见，政府对于促进“失海”渔民实现再就业具有重要意义，但政府政策不得当，或仅仅依靠政府，没有其他外力介入，是无法有效解决“失海”渔民再就业难题的。

四、促进“失海”渔民再就业的对策

促进“失海”渔民顺利实现再就业，关键是发挥政府的主导作用，建立一个以政府为主导，非政府组织、社会团体、企业共同协作的多元参与机制，发挥不同主体的优势，为“失海”渔民构建一个全面的就业帮扶体系。

1.以政府为主导

政府应当在“失海”渔民再就业过程中发挥主导作用。一则为“失海”渔民提供全面的社会保障，帮助其实现再就业，是政府不可推卸的责任；二则政府具有权威性，可以运用政策导向，调动引导社会资源向“失海”渔民倾斜，更有效地帮助“失海”渔民实现再就业。

第一，建立健全“失海”渔民再就业法律体系。明确的法律法规是“失海”渔民再就业帮扶机制中各方主体的行为准则与行动指南。首先，针对“失海”渔民权益保障法律缺失、缺位的现状，完善、细化《物权法》《渔业法》等相关法律法规对渔民各项权益保障的规定。其次，将“失海”渔民再就业制度化。通过颁布行政法规、地方性规章等方式，对“失海”渔民再就业安置问题作出规定，明确政府部门、非政府组织、企业、渔民以及其他参与主体的权利与义务，责任到人，从法律法规上引导各方力量助力“失海”渔民再就业。

第二，制定引导“失海”渔民实现再就业的政策。政府在制定公共政策时，需要将“失海”渔民再就业因素纳入考量，从政策上引导和扶持“失海”渔民再就业。首先，政府在制定发展规划时，应该优先发展海上观光业、观光渔业以及渔业现代化的企业，走观光、捕捞、深加工相结合之路，全方位开发利用海洋资源，创造大量掌握渔业相关技能岗位的需求，就地消化吸收“失海”渔民群体，以实现渔民“失海不离海，就业不离乡”，继续在熟悉的水域做熟悉的工作。其次，政府可以使用财政手段，采用降低税收、给予补贴等方式，参考企业吸收失业人员获得优惠的标准，给予相同或者更大的优惠，鼓励企业雇佣“失海”渔民。再次，可以对自主创业的“失海”渔民给予前期税收减免，减少其创业阻力，鼓励渔民自谋生路。

第三， 为“失海”渔民再就业提供特殊的经济支持。解决渔民“失海”后的经济问题至关重要，一方面必须保证失海渔民的基本生活需求，另一方面还应该为有创业意愿的“失海”渔民提供启动资金。首先， 从渔民“失海”到渔民顺利实现再就业期间，政府为渔民提供失业津贴， 保证渔民的基本生活需要。同时，按照实际情况， 适当延长具有特殊需要的渔民领取失业津贴的时限。如对于“失海”渔民群体中， 年龄较大且受教育水平偏低的群体，再就业较其他群体困难，可适当延长其领取失业津贴的年限， 给予其充分的技能培训学习时间。其次， 针对具有创业需求的“失海”渔民群体，制定相关优惠政策，通过提供低息小额贷款等手段，为“失海”渔民解决创业的启动资金问题。

2.非政府组织、社会团体、企业共同参与

非政府组织、社会团体、企业积极参与、共同协作是解决“失海”渔民再就业问题的另外一个重要方面。各取所长、优势互补，在技能培训、心理引导、岗位提供以及信息传播等方面给予“失海”渔民帮助，与政府协作，形成全社会多元参与的再就业促进机制，见图1。

图1　“失海渔民”多元参与机制

第一，对“失海”渔民进行职业技能培训。由政府委托相关机构，对“失海”渔民进行专业的职业技能教育。本着“全面覆盖、因需施教”的原则，为“失海”渔民提供适合的技能培训。可以按照年龄层次或者受教育程度的不同，将“失海”渔民群体划分为若干小群体，根据每个群体的特点提供不同的职业技能教育。25周岁以下的“失海”渔民，年龄较小，接受新鲜事物的能力较快，在尊重个人意愿的前提下，可以为他们安排计算机维修、网络编程等高新技能培训。25周岁到55周岁之间的群体，在尊重个人意愿的前提下，为其提供家电维修、烹饪培训等技能培训，帮助其实现转产转业。55周岁以上的“失海”渔民群体，在尊重个人意愿的前提下，按照个人需求为其提供相关的培训。

第二，建立“失海”渔民就业信息跟踪服务系统，定期为“失海”渔民推送就业信息，拓宽其就业信息渠道。从渔民处于“失海”状态开始，就将渔民的信息录入劳动力市场，并根据“失海”渔民职业技能培训的现状时时更新劳动者信息，将适合的岗位信息定期发送给有意愿再就业的“失海”渔民，并为他们创造便利条件，如招聘会班车等，减少阻碍实现再就业的障碍性因素。

第三，进行“订单式培养”。非政府组织、企事业单位根据自身发展的需要，确定空缺岗位的职业技能要求，委托政府对“失海”渔民进行订单式培养，为“失海”渔民提供就业岗位。政府负责按照非政府组织、企事业单位的要求选择合适的人员，对其进行职业技能培训，同时，给予雇佣“失海”渔民的单位相关优惠补贴。这样既解决了企事业单位的用人问题，也解决了“失海”渔民的再就业问题。

第四，引导“失海”渔民树立正确的就业观。由非政府组织相关单位出面，安排志愿者对“失海”渔民群体进行就业观念的引导，树立正确的就业观，积极参与到再就业当中来。同时，帮助“失海”渔民适应由“渔民”向传统的“农民”、由“渔民”向“市民”身份的转变，消除不适应感，帮助其顺利实现身份的转变。

建立政府主导、非政府组织以及企业共同协作的多元参与机制，可以发挥多方参与者的作用，优势互补，是促进“失海”渔民再就业的有效途径。当然这需要政府给予“失海”渔民再就业问题更多的关注，在承担起促进“失海”渔民再就业主体责任的同时，信任并给予社会组织更多的激励和作用空间。

参考文献：

[1]殷文伟.失海渔民概念探析[J].中国海洋大学学报：社会科学版，2009(3):29-32.

[2]陈静娜，俞存根.“失海”渔民再就业困境与出路探讨——基于舟山市的调研[J].农村经济与科技，2015(2)：146-149.

[3]林思捷.失地失海农渔民转产转业困境的成因及对策研究[D].福州：福建农林大学，2014：14-16

[4]李艳霞.中国“失海”渔民转产转业的现状及支持路径——基于青岛市的调查[J].经济研究导刊，2013(35)：68-70.

[5]陈仲谋.大嶝街道退养渔民安置策略研究[D].福州：福建农林大学，2014：12-16

[6]同春芬，毛昕.“失海”渔民社会保障政策实践及体系构建[J].青岛农业大学学报:社会科学版，2012(4)：51-55.

收稿日期：2016-04-02

基金项目：国家社会科学基金一般项目(15BKS027)；辽宁省教育厅哲学社会科学重大基础理论课题(ZW2013002)；辽宁省社会科学基金项目(L14BJY013)

作者简介：李晓蕙(1973-)，女，副教授；E-mail：lixiaohuilyn@163.com

文章编号：1671-7031(2016)03-0035-05

中图分类号:F326.4

文献标志码：A