对我国财政转移支付制度问题的探讨

胡小平



对我国财政转移支付制度问题的探讨

胡小平

摘要：财政转移支付作为国家进行宏观调控的重要工具，对促进全国区域间的协调发展起了重要的作用。但是我国现行的财政转移支付制度还不能完全适应公关财政体制改革的要求，有待进一步研究与完善。本文对我国财政转移支付目前的现状进行了分析，得出我国现行财政转移支付制度存在的主要问题，最后就完善我国现行财政转移支付制度提出建议与意见。

关键词：财政转移支付；分税制；均等化

1994年实行分税制财政管理体制改革后，我国开始试行财政转移支付制度。财政转移支付形式逐步形成了税收返还和体制补助（或上解）、一般性转移支付、专项转移支付这三种形式。财政转移支付制度作为国家宏观调控的重要工具，它既是一种经济手段也是重要的政治手段，它还是实现资金在各级政府之间合理再分配的一种方式，通过这一形式，能够有效地解决各级政府的财力水平平衡。

一、我国财政转移支付现状

（一）财政转移支付规模及比重分析

近年来，中央财政对地方的转移支付规模在较大幅度的增加，中央财政对地方财政的补助支出由2005年的11473.68亿元增加到2014年的51604.45亿元。转移支付占GDP的比重增幅也较快，到2014年已经达到7.55%。

图1 我国政府转移支付的总规模构成

从图1中可以看出，转移支付占中央财政总支出的比重呈上升趋势，近几年都保持在70%左右，中央财政支出都主要用于了对地方的转移支付上，其重要性可见一斑。其次，地方获得的转移支付总额已经占到地方财政收入的40%以上，可见转移支付占据了地方财政收入的相当大一部分，是地方政府稳定的财政收入来源。

（二）现行转移支付制度分项目结构分析

一方面，返还性收入从2005年的3757亿元增加到2014年的5096.34亿元，增长了1.36倍；一般性性转移支付从2005年的3716亿元增加到2014年的26671.68亿元，增长了7.18倍；截止到2015年，专项转移支付增加到19941.33亿元，是2005年的6.47倍。其中2008年，2009年这两年自然灾害较多，因此中央对灾区专项资金支持的增加导致其超常增长。

另一方面，从各项转移支付占中央转移支付总额的百分比来看，返还性收入的比重在不断下降，由2005年的33.79%下降到2014年的9.86%，下降了23.93个百分点；专项转移支付的比重除了在2008年、2009年上升幅度比较明显外，其余年份还算比较平稳，不过总体上在上升。由2005年的32.8%上升至2014年的38.56%，上升了5.24个百分点；一般性转移支付的比重呈上涨态势，由2005年的33.42%上升至2014年的51.58%，上升了18.16个百分点。从大体上来说，目前我国整个中央转移支付构成的格局已在逐渐改善，正逐步朝着合理化的方向发展。

二、我国财政转移支付制度存在的问题

（一）转移支付制度的基本原则和财力均等化目标的偏离

依据财力与事权相匹配的原则，我国中央对地方转移支付的建立旨在为解决地区财力差距过大以及由此引发的公共服务供给失衡问题，但在实施过程中，转移支付目标经常出现偏离，与基本公共服务均等化的要求相差甚远，如财政转移支付后横向财政失衡。

从1994年以来，我国财政转移支付规模不断扩大，1994年为1915.3亿元，2013年达到42973.18亿元，增长了21.43倍。近几年中央财政通过转移支付加大了对中西部地区的支持，特别是西部，近几年对西部的转移支付占总的转移支付比重的都在呈上升态势，从相对差距上看，基本扭曲了与东部地区不断扩大的势头。但在经济发展和提供公共服务等方面，中西部地区与东部地区之间还存在着巨大的差距。从人均GDP上看，东中部、东西部之间的绝对差距有不断扩大的趋势（图2所示），2005年到2014年这十年间，东中部人均GDP绝对差从13100. 06元扩大到25308.47元，东西部的人均GDP绝对差则从15842.76扩大到了32197.52，基本上翻倍。从财政提供公共产品和公共服务来看，东部与中西部地区之间的差距也在继续扩大。从提供公共服务项目来看，以义务教育为例，2005年北京和贵州人均教育经费分别为1206.39元和169.91元；2014年分别为3448.19元和1815.94元，可以看出其绝对差距在扩大。这与横向财政平衡是以解决地区间财力不均衡问题为目标是相悖的，所以表现出来是财政转移支付后横向财政失衡的现象。

图2 东中西部人均GDP之比（绝对差距）

（二）财政转移支付制度的结构缺陷

地区与地区之间在经济发展水平以及提供公共服务水平上还存在着较大的差距，且这个差距在不断的扩大，这固然与地区本身的地理位置、自然条件、资源禀赋等有关，而转移支付制度本身的缺陷也是其重要原因。

1.就目前而言，均等化效果最低税收返还所占的比重仍然较高

设立税收返还这种特殊的形式，目的是为了照顾地方利益，按1993年地方净上划收入为基数，中央对其实行返还，税收额度多的地区返还多，税收额度少的地区返还少，且按比例逐年递增，税收返还在返还的起点上就体现了其不平等性，这使得分配向收入能力强的地区倾斜，进一步加大了地区间的财力差距，有悖于转移支付的目标。近年来，虽然其占比不断下降，2014年仅为9.85%，比2005年的33.79%下降了23.94%，但其绝对额仍然较高，达到了5093.34亿元。

2.一般性转移支付占的比例仍偏低

如税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三者的比例，2014年虽然调整到9.85：51.58：38.57，但一般性转移支付占的比例仍偏，离国务院设定的60%的标准还有一定的距离，又因为对它没有规定具体的用途，这就使得其目标多元，且均等化的功能也被弱化。

3.专项转移比重过大，种类庞杂，使用效率不高

从图1知，专项转移支付平均占比达到39.56%，2009年甚至达到43.3%。虽然，专项转移支付在实现中央政府特定政策目标以及引导地方资源合理配置等方面有着积极的作用，但是由于其本身在分配上，管理上以及监督上的缺陷，使得专项转移支付资金的使用效益整体上不高。且分配的不公开、不透明，助长了“跑部钱进”的不良风气和其他腐败现象。

三、完善我国财政转移支付制度的对策建议

1.完善财政转移支付的法律制度

财政转移支付制度的顺利进行需要一个健全的法律制度体系来支撑。目前我国的财政体制缺乏规范，尚未立法，为此，造成了很多人钻了法律的空子。如果尽早完善财政转移支付的法律制度，把转移支付制度的各项内容如分配方法、预算和监督等用法律的形式确定下来，就可以减少很多人为因素的干扰。

2.调整财政转移支付结构

首先可以逐年降低直至最终取消维护地方既得利益的税收返还，可以把税收返还所占的部分的资金用于均等化效果最高的一般转移性支付中，从而来扩大一般转移性支付量。其次针对目前我国的专项转移支付还掺杂着明显的人为因素和基数法的痕迹，且其涉及的领域过宽，存在使用分配不科学等现象，要及时规范现行的专项转移支付，通过清理和整合，严格控制新设专项，以此来提高专项资金的使用率。

3.用“因素法”代替“基数法”计算财政转移支付数额

因素法的基本特征是，选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人口密度、经济实力、社会发展等，并且更为关键的是合理确定各种因素在决定收入能力和支出需求过程中所占据的权数，以此为基础来设计出一套科学的公式，确定各地的转移支付额。这样既考虑到了地方经济的发展水平和财政能力，又考虑到了地方公共产品和服务之间的差异。因此“因素法”的设计应该对于地方政府来说是公平的，这更能体现中央政府为缩小地区间差距的目标。

4.逐步建立横向财政转移与纵向财政转移相结合的模式

目前全世界也只有少数国家实行的是纵向与横向混合的转移模式，如德国、瑞典和比利时。横向财政转移是一种兄弟互助模式，即富裕地区向贫困地区进行资金转移来实现地区间的财力横向均衡。但是在这种模式下，中央财政必须具有很强的控制力，否则如果地方政府权利过大，地方政府很有可能不服从中央安排，我国已具备这样条件基础。而我国一直实行的是单一的纵向转移模式，事实上，对于我国来说实行横向财政转移有一定的必要性，目前我国东部地区与西部地区的差距较大，如果仅仅通过财力有限的中央政府的财政转移支付来解决还远远不够。东部地区的经济发展水平已经很高，东部地区有条件，也有义务支持不发达地区的发展，从而来加快地区间的协调发展，实现地区间的财政横向均衡。

参考文献

［1］朱钟涛.对我国财政转移支付制度问题的研究［J］.东方企业文化，2013，02.

［2］张侠，刘小川.完善我国财政转移支付制度研究——基于公共服务均等化的视角［J］.现代管理科学，2015，02.

（作者单位：河南机电高等专科学校管理工程系）