促进经济发展方式转变的财税政策研究

吴伶

摘要：云南省是“一带一路”战略的重要省份，拥有丰富的资源和独特的区位优势，但其产业发展层次仍然相对较低，并面临着能源消耗、环境污染等问题，亟需转变经济发展方式完成产业结构调整和升级的任务。为此，对现有财税政策的影响作用和存在局限进行梳理，同时借鉴国内外先进经验，有针对性的提出政策建议。

关键词：经济转型；产业结构；财税政策

根据新一轮西部大开发和国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见，2009年底云南省委八届八次全会中提出了“两强一堡”发展战略，为了应对资源环境压力、国家政策导向调整、产能过剩、区域竞争日益激烈等带来的日趋严峻的挑战，运用财税政策手段促进产业结构调整和升级是必然选择。

一、云南省产业发展现状及财税政策的局限

（一）云南省产业发展的特点和优势

首先，云南省拥有丰富的自然资源，集有色、稀有、贵金属特大矿区于一地，并拥有丰富的水能资源和旅游资源，尤其是旅游资源具有多样性、独特性、民族性等特点，是非常具有开发价值的优质资源。

第二，云南省在对外开放中具有独特的区位优势。自中国—东盟自由贸易区启动建设以来，与东南亚各国的跨境经济合作不断扩大。以2013年为例，云南与东盟国家贸易额同比增长61%，云南省10大贸易伙伴中有6个是东盟国家。

第三，云南省产业状态曾经是烟草业一家独大，经过多年调整后，目前已经形成了烟草、电力、有色金属、化工、旅游等支柱产业。

根据统计数据，云南的工业化程度低于全国平均水平，处于工业化初期向中期过渡阶段，以2008年～2014年三次产业在国内生产总值中所占的比重（表1）对比可以看出，云南省第一产业增加值占国内生产总值的比重高于全國平均水平，第二、三产业增加值所占比重较低。

（二）现有促进经济发展方式转变的财税政策

1. 土地利用政策

在国家统一的关于耕地保护和建设用地的政策规定下，云南省积极开展低丘缓坡土地综合开发利用试点，对符合山地城镇建设条件，建设项目占用25度以上劣质坡耕地进行建设的，不计入补充耕地范围。

2. 优惠电价政策

由州（市）发改委制定并组织实施大用户直供电方案，并报省物价局备案。对省确定的千亿企业（集团）用电，凡符合国家产业政策的，积极争取纳入国家大用户直购电试点范围，电价由用电企业与发电企业双方自主协商确定，并由用电企业与发电企业、电网企业签订电力直接交易合同。

3. 财政支持政策

除了对于大规模固定资产投资、技术改造、农业产业化、企业融资等项目进行按标准奖励、补贴外，云南省财政自2012年起每年安排5000万元招商引资专项工作经费，用于省级招商项目前期工作补助、省级组团参与国内外招商引资活动等专项工作经费。

4. 税收优惠政策

省级财政基本上没有单独制定税收优惠政策，而是统一执行国家标准，在全国税收优惠清理的大环境下，主要是期待新一轮西部大开发目录早日发布，为本省产业发展提供政策支撑。

5. 金融服务政策

目前已有的政策支持主要针对投融资成本（比如利率）进行补贴。

6. 产业引导政策

组织制定云南省工业转型升级指导目录和承接产业转移指导目录，实行差别化产业政策。由于自身禀赋和历史发展原因，云南省产业发展落后于东中部地区，一些具有优势的产业（比如钢铁冶炼）刚刚发展起来就面临限制、关停。

7. 其他政策

云南省支持产业转型发展的其他政策包括人才资源储备、鼓励科技创新等。

现有财税政策虽然极大促进了本地经济发展方式的转变，但仍然存在一些局限，包括：扶持模式较为单一，主要还是按照项目实行“点对点”的奖补、贴息等政策；政策资金分散，在不同部门、不同项目中存在重复问题；对于中小企业缺少扶持力度；政策扶持缺少层次，应当尽可能完整的覆盖整个产业链。

二、进一步促进经济转型的政策建议

在支持产业发展的财税政策中，税收奖补、转移支付等是常规手段，但政策效果有限，支持产业发展需要政策创新。

（一）建立支持产业发展的长效机制

对云南而言，一是充分发挥土地优势，进一步扩大低丘缓坡土地综合利用改革范围，将山地开发过程中建设项目用地不占用当地商业建设用地指标的特色发扬光大，避免单一的土地出让价格竞争。

云南省的另一优势在于水电，如何进一步扩大当前电价改革试点范围及影响，以区域定价机制降低企业成本，将成为吸引外来投资的一大亮点。

（二）加大对技术创新的支持力度

技术创新首先需要大量资金投入，可以直接增加政府投入或以政策鼓励企业增加投入。

鼓励创新还要注意事前扶持与后期资助相结合，如美国为鼓励企业增加R&D投入，把R&D投入与一般性投资区分开，实行“费用扣除”和“减免所得税”的双重优惠；科研机构作为非盈利机构可以免征各项税收。

（三）适应WTO要求，以间接优惠方式实现促发展的目标

打破层层“圈地”形成的高新技术开发区地域限制，以加速折旧、投资抵免、计提技术（风险）准备金等税基减免的间接优惠手段支持企业进行投资。如韩国政府规定企业为解决技术开发和创新的资金需要，可按收入总额3%（技术密集型产业4%，生产资料产业5%）提取技术开发准备金，在投资发生前作为损耗计算。美国采取了减免税、费用扣除、投资抵免、加速折旧四项措施，且不限定只有软件行业或生物技术等特定行业的企业才能享受这些优惠政策，传统行业中的R&D同样可以依法享受美国高新技术产业税收优惠政策。

在WTO反专项补贴协议背景下，采取非专项补贴的普惠制间接优惠政策显得尤为重要，打破了部门、行业、所有制或地域界限，防止人为割断科技创新在社会各部门、各行业之间的内在联系。

（四）打造社会服务平台体系

西部地区与东部发达省份相比，在社会服务水平上差距明显，对于中小微企业而言，建立完善社会服务平台具有举足轻重的作用，比如项目审批、融资、工业设计等环节，加强社会服务可以从根本上提升企业产品的竞争力。

（五）建立产业发展基金

吸纳社会资金作为产业发展的引导资金，难点在于社会资金有利润最大化目标，短时期内可能与政府政策导向产生冲突。

（六）建立相对完善的税收激励体系

多数国家制定的税收优惠政策，贯穿了企业创办、发展、再投资、科技开发等多个环节，形成了较为系统全面的税收优惠体系。

同时，为了实现经济发展与节能减排双重任务，需要逐步建立和完善资源税制度，促进资源节约和低碳排放。例如根据企业废气、废水、固体废物排放量设计环境税税率水平，调节二氧化碳排放，一方面可以对节能环保、新能源、新能源汽车等产业起到直接扶持和扩大市场的作用，另一方面增加了高耗能、高污染产业的税负和生产成本，扩大新兴产业的产品市场需求。

参考文献：

[1]沈玉平，王攀学，丁洁.促进经济发展方式转变的财税政策研究[J].财经论丛，2014（02）.

[2]兰飞，李扬子.支持小微企业科技创新的财税政策效果分析与对策[J].税务研究，2014（03）.

[3].苏明，韩凤芹，武靖州.我国西部地区环境保护与经济发展的财税政策研究[J].财会研究，2013（02）.

[4]云南省工业和信息化委员会.2012云南工业化发展报告[M].人民日报出版社，2011.

*本文为亚洲开发银行技援便利项目《西部地区产业结构调整财税机制研究》（编号TA7313-SP.1.27）中期成果的一部分。

（作者单位：四川财经职业学院）