普通干线公路养护市场化改革研究

吕伟

摘要：随着我国普通干线公路路网的日趋完善和交通量的大幅增长，公路养护管理任务日益繁重，养护需求与养护能力之间的矛盾也越来越突出。文章结合工作实际，对公路养护管理体制、运行机制等进行了深入探讨、分析，以期通过公路养护市场化的模式，进一步提升公路管养水平，更好地发挥公路运输对国民经济及社会发展的基础先导和服务支撑作用。

关键词：公路；养护管理；市场化；改革

公路养护是指使公路保持完好技术状态，保证公路正常运营的一项基础性工作。公路建成通车后，应加强日常性养护，并根据公路使用情况，不断维修改善，以延长公路使用寿命，为公路使用者提供良好的服务。近年来，因历史和现实诸多因素的影响，很多地方普通干线公路养护管理不到位、维护不及时的现象时有发生，导致路况急剧下降，严重影响了公路运行和服务水平，公路管养过程中暴露的相关问题也受到了越来越多的关注。

一、现行公路养护管理模式及现状

我国各地普遍沿用计划经济体制下建立的养护管理体制，管养一体，积弊日久，越来越难以适应市场经济体制改革及养护管理任务的客观需求。原有的事业型养护管理体制，具有较强的计划性和行政管理性，管理不规范，分工不明确，职责不清晰，无法满足干线公路养护社会化大生产的商品属性要求，也严重制约着公路事业的健康长远发展。

目前，养护经费采用拨款形式，公路事权与财权难以匹配，特别是养护小修保养工程经费，往往按照公路等级、里程、交通量等养护定额标准核定计划，按年初计划下达，经财政部门层层拨付到各级公路部门，这种模式已远远不能适应公路养护市场化经营的发展趋势和养护体制改革的迫切要求。

二、公路养护管理存在的问题

近年来，各地按照“事企分开、管养分离”的改革思路，在确保稳定的前提下，进行了改革试点。但改革进展缓慢，举步维艰，始终未能实现质的突破。普通干线公路养护管理存在的问题集中表现在以下几个方面。

（一）机构臃肿，效率低下

我国现行的养护管理机制是在计划经济体制下建立，在公路事业发展初期曾发挥过重要作用。但随着经济社会的发展特别是市场经济的不断完善。现行的养护管理模式越来越难以适应公路行业深化改革的新形势。在“统一管理、分级领导”的原则下，各地公路部门机构复杂，层层设置，造成冗员严重，人浮于事。很多公路部门职工铁饭碗、大锅饭思想严重，生产效率低下，既不利于管养水平的提高，也不利于养护管理市场化，

（二）公路养护经费短缺

当前，我国普通干线公路养护经费普遍缺口较大。一方面，很多公路部门队伍庞大，超编严重，行政管理经费居高不下，严重挤占养护经费。另一方面，公路养护定额、养护基数更新滞后，养护资金远远不能满足日常养护和大中修工程需求，公路服务质量难以保证。加之随着人工费、原材料费等的上涨，养护成本逐步增长，使本就捉襟见肘的养护资金雪上加霜，致使一些路面病害、危桥险隧及水毁路段等得不到及时修复，大中修工程难以及时安排，大量干线公路不堪重负，大大缩短了公路使用寿命。

（三）重建轻养现象严重

现在，全国各地公路建设热情较高，新建、续建项目密集上马，但对公路建成后的养护管理工作普遍重视不够，“三分建，七分养”的科学养护理念尚未深入人心。养护管理机制不健全，养护考核不科学，导致一些地方的普通干线公路管养不到位甚至无人养护，大大降低了公路通行水平和服务功能。此外，由于养护资金缺口较大，挤占挪用现象时有发生，资金到位率底，直接导致了公路养护管理不及时，失修失养现象严重，很多公路长期处于超负荷运营状态。

（四）公路养护机械化水平低

近年来，公路部门积极推行养护机械化进程，购置了路面清扫车、多功能综合养护车等大功率综合性养护设备，极大提高了养护作业效率，收到了良好的社会效益和经济效益。但现实中，很多养护机械并未充分发挥效应。各地公路养护普遍实行小道班、公路站管理模式，集约化水平低，机械利用率低。加之大型养护机械运营费用较高，在养护经费比较紧缺的情况下，很多单位为降低养护成本，导致大型养护机械长期闲置。

（五）公路养护信息化发展滞后

当今世界，信息化已悄然融入各行各业，影响到经济社会生活的方方面面，也為我国传统的交通运输行业带来了一场深刻的变革。各地公路部门经过多年的探索和实践，信息化发展取得了一定的成绩。但总体来看，公路养护信息化发展相对滞后，与构建现代综合交通运输体系的要求还有差距，远远不能适应当前经济社会发展日益增长的交通运输需求，突出表现在硬件设施建设落后、基础数据库不完善、信息资源共享程度低等方面。

同时，由于公路养护市场化程度低，公路部门普遍缺乏市场竞争意识和危机感，公路职工安于现状，一定程度上影响了应用新材料、引进新技术及养护专业技能培训等的积极性，公路养护科学化、专业化、规范化比较低。

三、公路养护市场化改革的对策

目前，由于养护市场化运行机制不健全，养护资源配置不充分，养护管理缺乏公平公正的竞争机制和活力，加之养护市场法律法规、政策缺失，监管不到位，我国公路养护市场化尚处于起步阶段。公路部门应该审时度势，主动求变，从公路养护管理体制机制上寻求突破，创新养护理念，理顺管理机制，探索养护新方法、新思路，为公路行业深化改革持续注入市场活力。

（一）理顺养护管理运行机制

当前，公路养护原有的资金来源、分配方式等都发生了重大变化，必须进一步优化组织机构和管理机构设置，建立适应形势发展的新机制、新体制。坚持“事企分开、管养分离、责权一致、运转高效”的原则，积极、稳妥、有序推进公路养护市场化改革，明确公路养护管理的责任主体，建立责权明晰的责任体系，充分调动各级公路管理机构的积极性，避免政出多门、多头管理。

（二）完善养护管理规范标准

要不断建立健全养护市场化改革的配套制度与管理措施，界定管养职责，做好行业管理、标准制定、质量监督、工程验收等工作。针对普通干线公路车流量大、专业性强、标准要求高等养护管理特点，出台统一的养护定额和技术规范，进一步细化、量化养护经费指标，严格核算。并健全养护质量考核标准，实现“好路率”指标向综合性指标的转变。

（三）养护管理走向市场

公路养护单位要真正实现“管理者”到“经营者”的转变，增强市场竞争意识，建立现代企业管理制度，实施企业化经营管理，独立核算，盈亏自负。推行人员岗位竞聘，落实薪酬绩效考核，使职工薪酬待遇与其贡献、业绩及单位效益相匹配。并加强养护技能培训，通过业务培训、岗位练兵等活动，提高养护职工的业务素质和技能水平，为科学化养护、精细化养护提供有力的技术支撑。

（四）积极推进公路养护信息化、机械化

顺应信息技术的发展趋势，建立养护管理数据库，通过GIS 数据管理 公路系统、远程监控感知设备、公路技术状况辅助评价系统等手段及时采集重要路段或桥隧的技术指标或数据，对道路技术状况进行科学、客观的评价，实现公路养护管理、交通服务的信息化、智能化。同时，积极推进养护机械集约化、规模化水平，有效整合、合理利用现有的机械设备、技术力量、骨干人才等资源，创造出最佳效益。

（五）养护资金的筹措及管理

首先，要科学制定养护核算定额，计量核定，合同支付，统筹做好养护筹资政策制定与落实、养护资金需求与投入、预算管理与资金拨付程序情况、资金到位情况和资金监管等工作，确保专款专用，实现资金效益的最大化。其次，要以政府投入为主，加强财政支持，科学、合理安排公路养护资金；更要充分发挥市场机制的调节作用，多渠道筹资，鼓励和引导引导社会资金积极参与公路养护市场发展，激发市场活力，促进新材料、新工艺、新技术等的应用。

四、结语

总之，随着我国公路养护体制机制改革的深入推进，“事企分开、管养分离”是大势所趋，今后，要积极稳步推进公路养护市场化进程，着力提升公路养护管理的规范化、专业化、机械化水平，提高养护效率、质量，有效提升公路管理和养护水平。

参考文献：

[1]赵宝平.我国现行公路养护管理体制的弊端及其改革方向探讨[J].交通标准化，2005（01）.

[2]王均.公路養护经营性管理初探[J].北方交通，2009（04）.

[3]柳夺奎.当前干线公路养护存在的问题及对策[J].山西建筑，2011（21）.

（作者单位：高密市公路局）