住宅建设用地使用权届期续费问题研究

安高宏+任帅奇

摘要：住宅建设用地使用权届期续费是物权法未能妥善规定的问题，其中主要的争议集中在物权法第149条规定的自动续期是否需要收费的问题。本文分析物权法有关规定的立法本意，进而探讨再次收取住宅建设用地使用权费用的可行性，最后提出建议以征收房产税代替收费的方式来解决这个问题。

关键词：住宅建设用地使用权；续期；房产税

前一段时间，温州市住宅建设用地使用权20年期间届满有偿续期的做法引起了全国的强烈反响，绝大多数民众的意见是反对，人们的主要主张是《物权法》第149条：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。但是，自动就代表免费续期吗？因此，这其中涉及到很多问题都值得我们去探讨。

一、“自动”的含义

《物权法》第149条所规定的住宅建设用地使用权期间届满自动续期当中的“自动”到底是什么含义呢？这就需要回到立法之初看立法者本意。从中国民商法律网刊发的文章《住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研究研讨会》中申卫星教授回忆自身参与物权立法的发言当中可以得知：当时所说的“自动”是指不需要业主逐个申请续期，到期可以自动续期。作为对比，在同一条中法律规定非住宅建设用地的续期问题“由相关法律规定”。可见，这个法律条文的立法理念是便民，不需要老百姓都到房屋登记机构进行变更登记，同时也能减轻登记部门工作负担。此外关于土地使用权期限届满续期的相关法律还有2007年8月30号修订的《城市房地产管理法》，其中第22条规定土地使用权出让合同约定的使用年限届满需要续期的，土地使用者应该至迟于到期前一年申请续期。但是《物权法》是2007年10月1日生效的，基于新法优于旧法的原则，应该以物权法的规定为准。综合这两个法律条文可知，关于“自动”续期的立法的本意是为了便民，减少程序上的麻烦。但是立法并没有明确规定自动续期是无偿的，学者回忆时也说将这个问题留给后人解决，后人肯定更有智慧。

此外，城市的业主在购买房屋在所交的费用中也明确了是70年（个别城市有特殊的20年或50年）的使用权，依照法理，在城镇土地所有权归国家所有的前提下，业主购买房屋时在土地上只是支付了一定期间的使用权费用，要延长使用期限，自然也要再续费。因为假如按照“自动续期，免费续期”的想法来看，这跟城镇土地所有权归国家所有的根本制度矛盾。因此，住宅建设用地使用权到期续费是极有可能的，但是这个费用到底收不收、怎么收以及按什么标准收，还需要全国人大制定相应的法律或司法解释来解决这个问题。

二、收取住宅建设用地使用权费用分析

根据中国民商法律网刊文可以看出，在“自动续期”后应否交纳土地使用金的问题上，不同学者还是有分歧的。但是假如要收取费用的话我们首先需要明确的是应该区分住宅建设用地和商业性建设用地，商业性建设用地决定了它可以根据商业原则收取相应的费用，而住宅建设用地使用权具有特殊性，它是保障公民基本生活需求和居住的基础性权利，需要确定一个合理的标准，否则就会影响整个社会的稳定。

这里就涉及到按照什么标准来收取续期费用了，按照温州市起初的说法是如果要续期须缴纳占房价总额约三分之一的土地出让金，这样就不能让百姓接受了。因为现在城市房价居高不下，很多房屋动辄上百万甚至千万，按照温州市的做法再补交房价三分之一的土地出让金的话，这对于大部分贷款买房的家庭来说又是一笔不小的支出，在实践上根本没有可行性。照理推理，如果其他70年产权的住宅建设用地使用权到期后也按照到期时的房价来收的话，肯定遭到人们的强烈反对。而且需要明确一点的是，公民购买某一地的房屋，随着城市发展，房屋所在地的地价基本上是呈上升趋势的，这一部分的增值正是公民个人投资居住期间的合理增值收益，这部分增值收益理应由房屋所有者享有，国家如果按照地产的现价收费，不免有剥夺公民合法收益之嫌。而且这部分增值收益国家已经通过土地增值税在公民转让房屋时收取了，再照此收取土地使用权费用，也有重复剥夺的嫌疑。

那么我们买房子时的支付的价款中的土地使用权费用是怎么计算的呢？根据房地产业通行的大概标准可知土地价格包括：国家转让土地使用权费用、土地取得征收、拆迁费用、土地开发费、税费、利息、利润、土地增值收益。其实根据分析我们很容易得出结论：土地取得征收、拆迁费用、土地开发费这些属于一次成本，也就是说只要一次取得，建成一个小区，之后再续期的话这些成本就不存在了；而至于利润部分在续期的时候不再涉及到开发商，政府的公益性也不可能追求类似于开发商那样的高利润；土地增值收益由房屋所有权人转让房屋时缴纳了土地增值税。因此通过分析唯一的计费依据就可能是以开发商从政府取得国有土地使用权所花费的费用也就是土地出让金，而这还要除以70后分摊到整个小区业主身上。这种方法就类似于算出每一年使用权的费用，然后续期的话按照每一年的费用标准缴纳，而这一价格也是很高昂的。

然而正如前文所言，住宅建设用地事关重大，关乎着千千万万共鸣的基本权利，熊丙万教授认为只能以相应的公共支出为根据收取必要费用。也就是说如果“自动续期”并没有增加相应的公共服务及其支出，则不收取或者只象征性地收取少量费用，这里提出的收取标准就是看房屋当地的公共服务设施是否有相应增加。因此综合考虑假如按照土地使用权取得时的价格或者续费时的价格来收费的话在很大程度上市加重了人民的负担，相对合理的是熊丙万教授的以公共服务支出为标准来收取，这样只是收取少量费用甚至基本不收。

三、以税代费的设想

假如确定好一个标准来收取住宅建设用地使用权费用的话，在实际收取过程中也存在很多复杂的问题。首先就是全国城市房屋众多，怎么征收是个问题，工作量是要考虑的问题，如果需要群众去相关部门主动缴纳的话又和前文分析“自动”的立法本意相违背，而国家机关主动收取又将是极大的工作量。其次就是同一栋楼、小区必然存在不缴纳的情况，考虑到临期时房屋状况是否需要续期，这样同一个小区的业主肯定存在意见不一致的情况。还有就是续期时间是多久，是任意几年还是统一续期10年、20年？因此，及时确定要续期交费也会遇到很多复杂的问题，没有全国统一的权威规定肯定难以解决。

面对诸多问题，也许可以考虑通过以税代费的方法来解决这个问题，也就是征收房产税。但是目前我国房产税征收采取的是房地分离模式，即只对房屋征收房产税，不涉及土地。具体是方法是根据房屋原值扣除一定比例后的余值。通过调整房产税的征税对象将土地使用权部分纳入进来。这样有一个好处就是能够解决土地使用权和房屋存续时间不一致的情况，房屋存在就征收，房屋不存在就不再征收，这也是一种可行的做法。此外，在“房地一体化”的转让制度下，我国不会面临房屋和附属土地权利人分离这一合并课税的关键难题，而且房地合并征税可以一定程度上避免房屋价值逐渐贬值而导致税收减少的问题。

四、结论

住宅建设用地使用权续期问题关乎着人民基本住房权利，保证房屋所有人对房屋所有权和住宅建设用地使用权，不仅是立法和司法的本意，也是公民与国家关系的根本所在。任何以国家名义对公民权利的漠视、无视乃至侵犯，实则都是在抽空国家存在基础和虚化国家权力来源。随着时间的推移，这一问题将逐渐凸显，需要立法部门本着严谨、公平、为民的理念做出合理决策，而通过改革房产税制度将土地使用权纳入进来可能是一个合理的解决方案。当然中央也可能有其他更好的方案，无论怎样，任何一个方案的出发点一定要保障公民的基本权利，维护社会稳定。（作者单位：河北经贸大学）

参考文献：

[1]刘剑文.房产税改革正当性的五维构建[J].法学研究.2014（2）.

[2]中国民商法律网.《住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研究研讨会》.http：//www.civillaw.com.cn/zt/t/？id=30761