对乡镇政府债务的几点思考

刘年华

随着我国经济发展的不断加快以及城镇化进程的不断深入，乡镇政府的财政支出也在与日俱增。然而，企业减税，人民减赋等党和国家一系列惠及民生的举措也直接或间接地增加了地方政府，特别是乡镇一级政府的财政负担。有限的收入和微薄的上级财政补助根本无法满足一个乡镇经济、政治、文化、环境保护等各项事业的发展，因此举债成为政府不得已的措施。但是由于地方政府对于债务管控的不重视、不合理，增加的收入又是微乎其微，导致现今地方政府债务有滚雪球的迹象，长此以往必将会影响地方经济的发展和人民群众的根本利益。

一、政府债务产生的几点原因

（一）经济下行，收入减少

财政收入是地方财政的根本，乡镇一级财政的来源主要是农业企业税收收入、土地出让收入以及上级财政补助收入。随着中央惠农力度的不断加大，农村税赋正在逐年核减，到现在已经所剩无几，老百姓幸福指数不断上升的同时，乡镇财政的负担也在不断加大。近年来，世界经济形势普遍向阴，中国经济下行压力巨大，这对乡镇小企业的冲击尤为明显。就最近几年来看，乡镇标准厂房的出租率明显降低，倒闭的企业也不在少数，企业开票销售额度逐年下滑，政府财政收入就如同涓涓细流，少得可怜。土地财政在前几年曾经帮助地方政府阔气了一回，但土地是有限的，购买力也是有限的，随着土地越来越少，商品房库存压力加大，土地财政的收入来源也在渐渐枯竭。

（二）公共服务支出增加

为人民群众提供公共服务是各级政府的基本职能，也是政府财政支出的主要用途。随着时代的不断进步，为人民谋福祉精神的不断深入，公共服务的范围和品种也会越来越多，涵盖社保、医疗、养老、精神文化生活等方方面面，而提供和完善上述种种服务无疑会让原本就拮据的乡镇财政收入更加捉襟见肘。

（三）政府不够重视债务管控

乡镇政府债务主要指的是由乡镇政府或其职能部门以直接借入提供担保、欠账等形成并最终必须由乡镇政府偿还的债务，是乡镇政府无法回避的责任和义务。适度的举债可以缓解政府财政资金紧张的压力，助力地方民生经济的发展，然而对已有的债务不制定详细周密的借款、还款计划，只是在资金短缺的时候就去借，这样债务只会像滚雪球一样越滚越大，最终拖累地方经济社会的发展。

（四）国家财税制度不完善

从1994年实行分税制以来，由于我国分税制的不完善，地方政府形成了大包干的格局。目前，地方税种除营业税、所得税外，均为小额税种，地方税种的管理权限高度集中在中央，地方对地方税种的管理权限过小。而近年来营改增的陆续推广，给本来就比较拮据的地方财政雪上加霜。当然，我们并不是否定分税制，分税制自然有其自身的优势，只不过就当前的情况来看，分税制还有待进一步完善。

二、化解债务的几点思考

（一）开源是根本

应对经济下行造成的财政压力，乡镇政府和企业可以从以下几点来化解：第一，响应号召，用足政策，积极支持和引导企业以创新为第一驱动力进行转型升级。地方政府应帮助技术落后、成本高、效益低的企业进行升级改造。一方面，带领企业外出学习其他地方类似企业的转型成功经验；另一方面，结合“产学研”政策，引进高校最新的研究成果，进行产学转化，降低成本，提高生产效率，增加收益。对于一部分僵尸企业，政府也应下定决心，及时引导退出，以便有新的更好的企业进入。第二，加强招商引资和项目建设。近年来，我国经济持续高速发展，由于未能很好地平衡供给侧和需求侧，导致产能严重过剩，尤其是北京、上海、天津等经济发达的一线城市。另外，随着地价越来越高，人工费用的增加，这些城市的企业生产成本也越来越高，现在很多企业都在积极响应国家号召，正在进行产业转移和产能输出。这为二三线城市的发展带来了机遇，乡镇政府应把握机遇大力招商引资，乘着时代的东风，将一、二线城市的企业招引到本地区来，壮大本地的企业规模，提高财政收入。第三，广开财路，发展地方特色经济。前段时间听一个刚去台湾考察学习回来的支部书记讲，他们去考察的那个村，风景非常优美，当地政府就因地制宜发展了乡村旅游，原本当地并没有多少种植园地，现在家家户户都种了瓜果蔬菜，供游客采摘踏青，有些村民还开起了饭馆和旅社，供游客就餐住宿。当地政府的主要工作就是进行旅游产业的开发与维护，平时村民们就打打牌，喝喝茶，等到旅游高峰期忙一阵子，而这一阵子的收入就有二三十万元。所以，乡镇应充分发掘本地方的特色产业，开辟发展道路，精心选取一批好项目，开发一片特色项目，建立规模体系，形成地方经济发展竞争力。

（二）节流是关键

对于公共服务支出的压力，乡镇政府可以从两个方面来解决问题：第一，对于符合“一事一议，筹资筹劳”政策要求的农路、农桥等基础设施建设项目，应充分调动村民的参与积极性。政府牵头组织各方人员，提供技术、政策指引，老百姓出钱出力，共同将地方建设好。第二，对于不符合“一事一议”政策的服务，乡镇政府可以进行服务外包，对特定的服务项目，采取招投标的形式选取资质好、水平高的企业为群众提供服务。在外包过程中，政府应联系群众做好监督反馈和奖惩工作。

（三）管控是重点

建立健全债务管控制度。乡镇政府应在财政局（所）下设立专门部门，安排专人进行债务的管控，月末、季度末、年末都应及时整理汇总本时间段内的借款金额，利息金额，利率变化等数据，以便负责人及时了解，及时制定调整管控政策；对于即将到期的借款应及时结清本息；对于利率发生下调的借款，应及时进行债务置换，降低综合成本。要把握住“能不借坚决不借”的原则，不得不举债的，必须经过党政联席会讨论后慎重决定。只有这样才能严格控制债务规模，做到心中有数，避免债务的雪球越滚越大。

（四）结合国情，完善分税制

地方政府事权与税权失衡是我国分税制实行过程中存在的主要矛盾，平衡地方事权和税权是完善分税制的必要之举。中央政府应结合地方实际，通过转移支付、税收返还等一系列措施，建立事权与税权相对应的分税制度，减轻地方政府的财政压力，既让马儿跑，又让马儿有草吃。

三、结语

当前阶段，我国乡镇政府的债务问题已经越来越明显，到了不容忽视的地步，如再不寻求增收良策，做好债务管控，任其发展下去必然会影响和制约乡镇经济、社会文化事业的发展。乡镇政府应认真分析债务形成的原因，采取有针对性的措施，不断减少和化解债务，切实促进乡镇地方经济快速发展。

（作者单位为江苏省海安县南莫镇人民政府）