浅析基层行政事业单位内部控制执行情况及对策

温少平

摘 要 我国于2014年1月1日起在全国行政事业单位范围内正式实施了《行政事业单位内部控制基本规范（试行）》（以下简称《内控规范》），至今已有一年多。在基层行政事业单位，腐败、违纪等现象屡屡发生，内控制度执行力度不甚理想。本文结合当地实际，针对基层行政事业单位内部控制的落实情况和存在的问题进行简要分析，并提出意见和建议。

关键词 基层行政事业单位 内部控制 执行情况 对策

一、前言

2015年，是十八大掀起“反腐风暴”后的关键之年，亦是我国反腐的突破之年。笔者根据中央纪委网站发布的860起案件的通告情况进行分析发现，2015年查处的发生在群众身边的“四风”和腐败问题中，六成以上涉及基层干部，而涉及国家下拨至基层的专项资金和津补贴的问题超过300起，成为基层腐败的高发地（如表1）。

笔者认为，诸案例之所以出现，除了因为当事人自身素质问题之外，其中一个很重要的诱因就是监督不力，即单位内部控制缺失或执行不到位。

十八届四中全会指出，加快推进反腐败国家立法，意在将权力关进制度的笼子里。而行政事业单位内部控制作为一种重要的制度安排，其本身就是将权力关进制度的笼子里，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一种落地机制。但是我国《内控规范》自2012年12月29日发布，2014年1月1日实施以来，其执行效果如何？存在哪些突出问题？今后还要哪些改进？尤值得我们去关注。

二、当前基层行政事业单位内部控制的执行情况和存在的问题

2015年1月31日，首份关于我国行政事业单位的内部控制调研报告中指出，当前我国行政事业单位内部控制的执行情况不容乐观，要表现为：一是大部分行政事业单位尚未按《内控规范》的要求在本单位落实制度建设；二是关于内部控制建设的计划未明确；三是形式化。笔者结合当地实际情况，对基层行政事业单位的内部控制执行情况及存在的问题进行分析。

（一）单位负责人普遍重视不够

内部控制内容建设的核心是“控权”，难点是“制衡”，但关键是“一把手”。根据《内控规范》要求，单位负责人是本单位内部控制建立健全和有效实施的主要负责人。因此这项工作，只有“一把手”的强势推进，才能有效推动，各方面的积极性才能够有效调动起来。但是当前基层各单位负责人仍缺少积极正视的态度，有些潜意识里仍保有静观、慢作为，甚至有些还是“上有政策下有对策”的心态。

（二）配套的宣传工作“雷声大雨点小”

近三年来，我国财政部针对行政事业单位内部控制先后出台了《内控规范》和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，可见中央对行政事业单位内部控制建设的重视和决心，但是实际传达到基层的效果和执行力度不大，仍是层层减弱的势头。尤其在基层很多行政事业单位对内部控制基本知识了解甚少，比如由谁来控制，控制什么，怎么控制，为什么控制仍是不清晰；有些单位将单位的内部制度与内部控制混为一谈，或者将内部控制误解为是财务部门或财务人员之事等，甚至有些单位看似各项制度齐全，但是那些制度无非是各领导者推卸责任的挡箭牌和防雾弹。当上头部门和外部审计来检查时，就拿出一大堆的制度，从而挡过了内部实际的虚假和乱象，如果挡不了了，就将责任推给下级。将制度流于形式，将制度束之高阁是很普遍的现象，有制度，没学习、没培训在基层是大流。例如，某单位2015年11月18日发布了该单位的《内部控制》实施办法，可是过去了半年多，该单位从没组织过一次学习和培训，甚至要下发给下级的文件至今仍在该单位的文件柜里。然而内部控制建设是一个全面又系统的工程，它需要上下级各部门通力合作，需要单位负责人的直接负责，需要单位全体员工的共同参与，从而形成“人人学内控，处处讲内控”的良好氛围。

（三）基层实际执行内控能力和内控要求还存在很大的差距

1.基层岗位设置和人员配置欠合理。在基层行政事业单位普遍存在着一些乱象。小单位的，因编制等原因，人员紧张。在各县级的小单位及基层站所，一人身兼数职是普遍的现象，以致所谓的岗位之间“相互分离、相互制约和相互监督”终究成为空谈。例如，笔者所在地的一些基层小单位，加上单位负责人只有2～3人的单位就较多，这样的情况，不仅AB岗无法执行，甚至单位负责人也陷入了既当领导又当兵，财务业务一把抓的局面。小单位形成了“一言堂”，所谓的职责分明，内部牵制，都成了空谈和无奈。以致近几年来，小单位腐败、违纪现象屡有发生，如笔者所在地的县红十字会、县残联和县扶贫办等。大单位的，岗位间又缺乏相互联系和协调，推诿与扯皮等慢作为乱象丛生。有些发现上一个环节出了差错或漏洞，下一个环节的岗位人员也会出于各方面的考虑，既不加以言明，更不用说制止、纠正和补漏。

2.基层财务人员综合素质不高，队伍不健全。财务人员是一个单位的“控制师”和“领航员”，财务人员的综合素质和业务能力对单位起着至关重要的作用，尤其是当今经济时代，财经领域风起云涌，行政事业单位财会人员不再是以前单一的报账、记账和核算，时代迫切要求财会人员从核算型向管理服务型转变，从埋头记账向抬头想问题和思考管理问题转变。但是因各种原因，基层财务人员基本素养、业务技能和综合素质普遍不高，财务队伍良莠不齐。因此，中央、财政部及单位应充分认识这个问题，在加大对基层财务人员提升和培训力度的同时，引导和激励他们始终保有财务人员勤思善学、刻苦钻研和爱岗敬业的精神，以适应新时代经济发展的需要，以更好地助推单位内部控制的执行和落实。

3.基层干部作风有待改进。或许是“山高皇帝远”，又或许是“上梁不正下梁歪”，近几年来，基层作风较差，给群众带来了极差的影响。例如，有的搞“雁过拔毛”，挖空心思虚报冒领、克扣甚至侵占惠农专项资金、扶贫资金；有的在救济、补助上搞优亲厚友、吃拿卡要；有的执法不公等等。现在基层村镇就存在三大主要问题：一是选举问题。话说是民主选举，但是到了下面金钱主义和宗族主义为主流。二是村支书选任问题，各乡镇凡选任为村支书的就是长任制，缺乏考核和监督机制。三是入党问题。走官僚主义和形式主义，入选党员没按党章规定，没考察，纯走形式、走官僚。以上种种陋习正是导致腐败的根源，从另一面也表现了基层行政事业单位内部控制的缺位。

三、完善基层行政事业单位内部控制的建议和意见

（一）上级部门应加大宣传和执行力度，促进基层行政事业单位内控制度的实施

制度的生命力在于执行，制度的权威力也在于执行。内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。中国有句古语：“一鼓作气，再而衰，三而竭。”当下我们要注意的就是防范将内控制度流于形式和上有政策下有对策的态度；尤其是上级部门应起到好的带头表率和指导作用，在积极加强宣传和业务指导的同时，引导各基层单位负责人树立起积极负责的态度，促使他们直接参与到内部控制建设过程中，并提供必要的人力、物力支持，以保证内部控制建设健康有序推行。

（二）牵头部门应加强引导，促使单位不断完善其内控制度和办法

内部控制不是一制定就是一成不变的制度，它是与单位所处环境、业务特点、复杂程度以及风险管理等相匹配的制度。因此，建议中央内控办应及时对各单位加以引导，并结合当前执行中出现的新情况、新问题，指导单位对现有的办法进行修订、调整和完善，并根据内控办法和相关内控制度的变化及时补充完善内控操作规程，以健全单位内部管理制度体系框架，不断优化、完善制度内容设计，从而提升单位内部管理水平及廉政风险防控。另外，应根据内控信息化要求，及时为基层内部控制的信息化建设提供便捷统一的服务平台。

（三）单位应结合自身实际，建立内控考核评价体系

首先建议内控办充分调研，尽早拟定和实施考核评价办法，以促使各单位逐步建立一套符合各单位业务特点的，科学、合理、严谨、公平的考核评价指标体系。同时，逐步完善内控考核评价的结果应用机制。如与年度考核、干部选拔任用和奖惩有效衔接，通过内部控制的内外部监督，为基层搭建完善有效的内控验证机制。另外，积极探讨优化基层行政事业单位机构设置、职能配置和工作流程，以进一步完善基层行政事业单位的决策权、执行权、监督权，从而建立起既相互制约又相互协调的机制。

（四）建议推行会计委派制

针对当下基层的现状，笔者建议县级机关事业单位应推行会计委派制。近几年来，有些地方为了加强对各行政事业单位经济活动的审核和监督，推行会计核算中心统一核算制度。但是笔者认为其治标不治本，其不但减弱了单位财务人员的监督和核算职能，甚至引起了另一方面的腐败。因为会计核算中心只负责审核，而不负责管理，这样的模式只会加快减弱单位财务人员的业务能力和管理能力。在笔者所在地，就有很多单位的财会人员，现今已弱化到不但不会编制预算和预算报表，还有一些单位的会计人员已不会记账，更别提财会人员为单位的经济活动提出合理的建设性意见，而基层以下乃至村级财务更是不容乐观。会计委派制不仅有利于国家加强对会计人员的培训和管理，更能加强对会计的考核和监督，同时，使会计人员独立于单位领导者的主观意识之外，更能有效地保证会计的独立性和真实性，从而进一步完善和执行内部控制。

四、结束语

基层腐败直接侵害群众的切身利益。笔者认为，解决基层侵害群众利益问题，根本上要靠制度。行政事业单位内部控制作为一种重要的制度安排，其本身就是将权力关进制度的笼子里。因此，进一步加强和完善基层行政事业单位内部控制及其执行力度，就是将权力真正关进笼子里，使广大基层官员不敢贪、不愿贪，从而真正提高群众的受益感，这也是其真正的意义所在。

（作者单位为浙江省苍南县人力资源和社会保障局）

参考文献

[1] 蔡琳. 2015年度反腐大数据[J].反腐败导刊，2016（1）.

[2] 财政部会计资格评价中心[J].高级会计实务，2016（4）.