城市社区协商民主实践的现实困境与化解路径

张含英

摘要：城市社区作为居民自治组织，在社会治理中发挥着越来越重要的作用。社区建设过程中会遇到来自社区主体之间，社区主体与政府、社区主体与社会之间，由于不同的利益诉求所产生的各种矛盾。社区协商民主的实践在化解矛盾、构建和谐社区方面起到重要作用。但是社区协商民主实践过程中，还是遇到了很多问题，如何解决这些问题成为我们需要关注的重点。

关键词：城市社区；协商民主；困境与路径

中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）06-0040-02

十八大报告中首次提出加强社会主义协商民主制度建设，十八届三中全会明确指出，“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，于决策之前和决策实施之中”，并且提出要开展广泛多层次的协商。在此基础之上中共中央办公厅下发了《加强社会主义协商民主建设的意见》，作为社会主义协商民主在不同层面发展的制度依据。社区从群众自治组织的这个角度，在实践居民自治的过程中积累了一些经验，推动了基层协商民主的发展，在社区中的这些实践已经成为吸纳群众参与公共事务决策，化解矛盾的重要途径。但是，在基层特别是社区协商民主实践过程中，还是遇到了很多困难，通过什么样的途径来解决社区协商民主发展中遇到的困难，成为我们需要关注的重点。

一、城市社区协商民主实践的现实困境

城市社区作为居民自治组织，在社会治理中发挥着越来越重要的作用。社区在自治过程中，会遇到来自社区居民的利益诉求，不同的利益诉求会产生各种矛盾，成为社区乃至整个社会发展的不稳定因素。所以，需要将协商民主引入社区这个自治组织中，解决社区发展中产生的各种利益冲突。社区协商民主是在社区中的居民之间，为了消除与其利益分歧，通过相对理性的商议，在此基础上达成共识，来维护居民个人权益的民主形式。这种民主形式在社区中的发展具有强化社区监督、提升决策质量、培养公民意识、解决社区矛盾等作用，但是在实践中，社区协商民主在协商主体、协商过程、协商范围、协商效率等方面还存在着许多问题。

（一）社区主体的参与意识不强

社区主体主要由三部分组成：社区居民、驻区单位和社会组织。社区居民是社区自治的最主要力量；社区内的驻区单位包括社区内行政单位和企事业单位；社区内的社会组织主要指一些居民自发组织的志愿组织，它们通常以社区为活动范围，目的是为了满足社区居民的不同需求。在社区协商民主实践中主体参与的积极性不高，大多是被动应付。一些社区成立居民代表会，在代表选举时，很多居民直接放弃选票，或者随意填写选票。驻区单位也长期存在有事、没事别找我的心态，他们认为社区找驻区单位就是为了经济上的援助资金。这种偏见也导致驻区单位共驻共建意识薄弱，甚至出现口头承诺，过后拖延的情况。有些社区主任反映，即使亲自邀请相关单位派人参与社区的相关议事活动，驻区单位也会借故推辞，不愿参加。社区中的社会组织也存在不关注社区事务的情况，社区中的社会组织除了志愿组织以外，其它的社会组织几乎都是根据自身兴趣爱好组成的，在这些组织中离退休人员居多，他们更多是关心一些自己感趣的活动，对于社区其他事务不愿意参与。

（二）相关的协商程序不完善

社区协商民主实践中经常存在程序不完善的问题。例如，在一些社区中的居民议事会，议事程序不完善，使议事效果大打折扣。主要表现在：第一，议题范围不确定，通常议题都是遇到具体问题的时候临时确定，没有将社区中有可能存在的各种问题归类划分，制定相应的议事程序。第二，代表选举随意性较强，没有根据议事会的需要限定具体人数，以及对议事人员自身能力有哪些具体要求，遇到需要找开议事会的情况临时找人凑数，很难使议事会取得预期效果。在一些社区中也存在选熟人的情况，社区主任比较倾向平时接触多，不多言、不乱来的社区居民做代表，选出这样的代表后也不再换届更新，以保证议事顺畅，不出现不听指挥的情况。第三，缺乏相应的考核机制做保障，没有考核机制会出现议与不议一样，议事结果有效、无效都一样，使社区居民对于议事会失去信任，对社区协商民主实践失去信心。

（三）协商流于形式缺乏有效性

社区协商民主的发展要基于解决社区问题的需要，失去了解决现实问题的功效，社区协商民主实践只能流于形式。虽然在社会治理理论的指导下，我们要更多的发挥社区自治功能，但是，我国曾经长期实行政府管理社会的模式，城市居民的衣食住行、生老病死等日常事项都经由政府机构包办，形成了公民对政府的人身依附和心理依附的观念。所以，即使我们现在推动社区居民通过协商的方式解决问题，但是人们长期形成的观念导致对这样的参与并不热衷。同时，由于社区的行政化色彩越来越重，许多居民觉得即使遇到问题通过议事会协商，但是怎么解决最终权力还在行政机关。所以，在议事过程中很多议事代表都觉得即使议出结果也多数实现不了，不如减少麻烦少走形式。目前，人们对于社区功能的认识也发生了变化，社区的自治功能被削弱，它的行政功能不断加强。所以很多居民认为社区已经不是居民的自治组织，而成为代表政府行使职能的部门。社区自治功能的不断缺失，使其在协商民主实践中做出的努力已经对社区居民失去了吸引力，对于社区推动下开展的协商民主实践也多数流于形式，没有达到预期的效果。

二、城市社区协商民主摆脱困境的路径选择

目前，在社区协商民主实践中存在的这些问题，其根源就在于，大多数社区存在协商意识弱、协商制度缺失、以及协商方式不能满足需要的问题。我们要实现通过社区协商民主的实践来推动社区自治，进而实现社会治理现代化，就要从以下几方面来解决社区协商民主实践中存在的问题。

（一）培养社区居民的民主协商意识

社区居民协商意识淡漠和协商能力缺乏已成为社区协商民主发展的主要障碍，所以，要着手从培养居民的协商意识，提高参与协商的能力入手，来推进社区协商民主发展。培养社区居民的协商意识，就是为社区协商民主发展准备了具有理性思维的合格协商主体。但是传统的等级观念，官本位思想的影响不可能在短时间内消除，需要政府通过各种媒介特别是新媒体，加大宣传力度，让社区每个居民都可以对协商民主及其意义有深刻的了解，对协商民主是维护其权益的重要方式这一认识要扎根人心。社区居民基于理性基础上这种协商意识的养成，可以最大限度激发其参与社区自治的热情。社区居民具备协商意识是社区协商民主实践得以有效进行的最基本的要求。

（二）加强社区基于“三会”制度基础上的协商民主制度建设

目前，社区在协商民主推进中都建立“三会”制度，就是指听证会、协调会和评议会。在依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》相关规定的基础上，很多社区建立起“三会”制度，“三会”制度是在以社区居民为主体，充分发挥居民主体作用基础上发展起来，它成为实现居民自治的制度平台。“三会”制度把居民自治的相关内容带入其中，同时明确了每个会议的内容、程序、形式，对群众关心与自身利益相关的事情，进行公开、公平的探讨，为社区协商民主发展打牢制度基础。听证会是了解社区居民意愿从而协调各方关系，实现科学决策的最有效的实践方式，听证要在事前进行，这是实现其功效的重要前提。协调会是事中协调，社区就居民间产生的对于涉及自身利益的矛盾冲突，包括社区内居民、驻区单位、社会组织之间，以及社区成员与政府、社区外其它社会组织之间的矛盾，通过召开协调会进行民主协商解决的制度。协调会是要事前准备与结果处置，在协调会的前期通过各方态度，准确把握矛盾进展情况，在此基础上制定相应解决方案，寻求各方在方案的基础上达成一致，如协调达不成一致意见，也应有相应纪录，并寻求其他解决方案。评议会，即事后评议，社区组织社区居民、驻区单位、社会组织对社区协商民主在实践发挥作用的情况进行综合考评，实现多维度、全方位、开放式的考核，评议结果要分等级、分档纳入社区工作人员年度考核指标，以考核形成约束激励机制，以制度促进社区协商民主实践取得预期的效果。

（三）发挥政府对于社区协商民主实践的指导作用

十八大提出实现国家治理体系，治理能力现代化，在从政府管理社会向社会治理转变中，虽然治理的理念不断深入人心，但是从管理到治理转变还需要相当长的时间。例如，社区居委会本应是自治组织，但由于我们国家长期社会管理行政化，导致在管理向治理转变中，居委会的行政职能并没完全褪却。在政府行政职能下移的过程中，基层行政部门利用下放的行政资源，控制社区居委会在人、财、物的决定权，社区居委绝大部分精力用在执行区、街政府部门下派的各种行政任务，承担本不应由社区自治组织承担的各种具体事务。对于社区居委会的监督和考核本应由社区居民、驻区单位来进行，但是现实中，街道办事处在这方面成为主体，社区居委会及其成员的工作是取决于街道办事处是否认同，这种情况导致了社区与行政机构之间本应是指导关系，却发展为领导与被领导、命令与服从的不正常关系。这种关系导致当社区居民与政府之间涉及利益纠纷需要协商的时候，社区居委会很难在一种公平、公正的态度下开展协商，这也是导致社区居民对于协商民主实践缺乏信任的重要原因之一。社区去“行政化”，不仅是社区作为居民自治组织功能的需要，也是协商民主在社区能够发挥作用的基本保障。

要实现社区协商民主实践的有效性，政府的指导是必不可少的。但是，首先政府与社区之间需要理顺职责、管理范围、相关利益分配等方面的关系。政府指导社区工作要注重方式、方法，应由过去的通过行政命令实行直接管理转变为做好各方面的协商、服务工作。在处理与社区的关系上，由以往的直接领导关系转变为间接指导关系。对于社区工作的评价，应将标准定为社区居民满意而不再是行政部门满意。城市社区的民主建设当然不能由政府包办，但政府也不可以袖手旁观。无论从理论还是从实践需要来看，在社区协商民主实践过程中，需要政府始终发挥指导作用，这也是推进社区协商民主建设的重要保障。

[责任编辑：褚永慧]