协商民主影响公共政策的若干思考*

2016-06-22 02:19齐卫平

学海 2016年3期

齐卫平

协商民主影响公共政策的若干思考*

齐卫平

内容提要制定公共政策需要发扬协商民主。协商民主对公共政策制定的作用在于可以优化公共政策的议程设置、完善公共政策制定过程以及促进公众参与和诉求表达，最终形成政策共识。创新协商民主影响公共政策制定的方法，必须加强政策制定过程中公共议题提出和形成的民主协商；努力在公共政策制定中兼顾协商民主各种诉求表达的合理性与合法性；强化公共政策制定中协商过程的公开性和协商意见的透明化；树立公共政策制定中决策型协商的理念。

关键词协商民主公共政策决策型协商方法创新

党的十八大以来，社会主义协商民主研究得到大力推进，党中央相关实施意见的颁布，丰富了研究的理论视阈。社会主义协商民主与国家治理现代化有着密切关系，如何将协商民主融入到公共政策制定过程，在科学决策、民主决策中发挥好协商民主的作用，是一个崭新的研究课题，值得深入探讨。

公共政策与协商民主的关系机理

认识公共政策与协商民主的关系，首先要准确把握公共政策的含义和特性。公共政策是涉及资源配置和利益分配的社会政策，其主要特性就是公共性。政策在中国共产党的治国理政中发挥着十分重要的作用，甚至可以说形成了一种政策思维，一切工作都是以政策为尺度，照政策办事。但长期以来我们头脑中的政策概念往往带有浓厚的政治色彩，缺乏政策的公共意识。这是革命战争时期阶级斗争传统思维惯性所致，在特定时期有其运作的环境，但却隐藏着政策违背实际的危险，难以成为公众意志的体现。

所谓公共政策，一般是指公共权力机关经由政治过程所选择和制定，为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案，简单地说，就是指涉及社会公众利益的决策。在许多西方学者的理论研究中，公共政策主要与政府密切相关。詹姆斯·安德森认为，政策就是“由一个或一批行为者为处理有关问题或事务而采取的一种有目的的行动过程”，“公共政策是那些由政府机构和官员们制定并执行的政策”。①托马斯·戴伊也提出了一个相似的定义，他认为“公共政策就是政府选择做哪些事情而不做哪些事情。政府要处理许多事务：调节社会内部的冲突；组织内部社会与其他社会进行斗争；向社会成员分配多种多样的象征性奖励和物质性服务；以税收的形式，从社会中汲取资金。因此可以说，公共政策调节社会行为、组织官僚机构、分配利益、征税，或者同时完成这些任务。②相对来说，中国语境下的政策是一个含义很宽泛的概念，可以作各种类型的划分。如从影响范围来看，有全国性政策或地方性政策；从涉及领域来看，有经济政策、文化政策、教育政策和卫生政策；从制定主体来看，有党的政策、政府政策等等。虽然这些分类的角度不同，但基本都涉及到一定地域甚至全国范围内的公众利益。突出政策的公共性是现代国家治理的必然要求，也体现了中国共产党治国理政理念的转变。

制定公共政策作为一种权力行使行为，必须要以权力的获得为前提。那么，谁拥有这样的权力，如何获得这样的权力？作为对小国寡民下直接民主的反动，约瑟夫·熊彼特通过重新定义民主给出了答案。在熊彼特看来，民主是这样一种方法，“就是那种为做出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票取得做出决定的权力”。③我们看到，就程式而言，现代社会中的公共政策制定与选举民主相连，与协商民主并无直接的关系。但是，选举民主的缺陷正在于，它无法保证那些在选票竞争中获胜的人毫无偏私地做出符合众人利益的决策。不仅如此，当公众利益遭到损害时，人们甚至无法马上撤换他们的代表。在《社会契约论》中，卢梭曾对英国的选举民主进行了无情的嘲讽，他认为“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出以之后，他们就是奴隶，他们就等于零了”。④因此，从维护政策公共性特征、提升公共政策合法性的角度来看，“注重选举政府领导人的选举民主就不如注重决策过程合理化的协商民主更重要。后者显然更有利于集思广益、促进共识，更有利于公共政策合理性和合法性程度的提升，因而也更有利于共同体的稳定和发展”。⑤

中国社会主义民主的本质是人民当家作主，以人为本、执政为民是中国共产党的宗旨，政策制定要充分体现公共性，是社会主义民主政治的内在要求。邓小平说，党的一切政策以人民群众赞成不赞成、答应不答应、满意不满意为标准，这是对公共政策特性的质朴表述。党在治国理政实践中关于公共政策制定的民主思想十分鲜明，提出“科学决策、民主决策、依法决策”的要求，十八届三中全会更进一步提出，要“推进协商民主广泛多层制度化发展……在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。⑥这些思想都内含着公共政策与协商民主关系的内在机理。

协商民主作为中国社会主义民主独到、独有的优势，它的重要意义之一，就是连接了公共政策制定与民众诉求满足的关系，为解决赋权制度下人民参与公共政策制定搭建了平台。在党治国理政的理论和实践逻辑中，权由民所授决定着情为民所系，权为民所用，利为民所谋。然而，人民授权后权力独立运作的规则使它在过程上与人民分离开来，政策的公共性可能因此而受到损害。现实生活中，政策制定与特殊群体利益相捆绑，或者合法不合理的现象，甚至公共政策违背民众利益而引起众怒，都是权力运作常常发生的事情。这些问题仅靠选举民主单一形式无法解决或不能有效解决，协商民主的价值在于它有助于克服选举制度下间接民主的局限，以公共政策制定过程中吸纳民众诉求的直接民主来体现政策的公共性。这就是两种民主形式比一种民主形式更好的道理。由此而言，发挥好协商民主对体现政策的公共性意义重大，制定公共政策需要发扬协商民主。

协商民主影响公共政策的功能限度和作用体现

从制度规范看，决策权掌握于公共权力机关，公共政策是获得民众授权的公共权力机关行使权力的结果，而协商民主不具有权力属性。选举民主与协商民主在公共政策制定上的功能差别产生了两者不同的效用。研究者认为，选举民主与协商民主不能截然分开，中国社会主义民主政治发展中，选举中也有协商，协商中也有选举。这个观点理论上是成立的，但这两种民主形式实践功能和效用的差别，隐藏着公共政策制定的张力。正确认识协商民主对公共政策制定的作用，必须从功能和效用上准确把握协商民主的定位。

首先，协商民主有助于优化公共政策议程的设置。任何一个社会都面临着各种各样的问题或挑战，特别是对中国这样的超大规模社会来说更是如此，但政府应对挑战的各种资源却是有限的。在制定公共政策以解决现实问题时，政府必须做出取舍。在单纯的选举民主体制下，民众虽然可以每隔几年选举一次“决策制定者”，选举之后，则很少能影响决策者针对何种问题、制定什么样的政策，不仅造成民主止于选举的尴尬局面，政策偏离公众利益的可能性也大大增加。但是，由于“决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大，因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会”。⑦正如巴查赫(Peter Bachrach)和巴热兹(Morton Baratz)在《权力的两张面孔》一文中所说的那样，“能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面”。⑧就中国来说，有学者提出存在六种公共政策议程设置模式⑨，将协商民主贯穿于公共政策制定的全过程，意味着民众不仅可以参与讨论党和政府已经拟定要解决的问题，而且参与讨论要解决的问题的优先次序，轻重缓急。民众不仅应当参与有关特定问题的决策过程，甚至有必要参与决定针对什么问题制定相应政策。特别是一些事关民众日常生活的问题，民主协商有助于找出人们真正关心并迫切希望解决的问题。表面上看，这样做会影响党和政府的决策效率，实际上，这样做恰恰能够使党和政府发现真问题，制定有效对策。改革开放前的历次政治运动中，不与民众协商，不顾社会实情，仅凭个别领导人喜好而“迅速”制定的一些政策，不仅未能为人民谋利，反倒造成伤害，最终带来的只能是人民群众的变相抵制甚至是公然反对。这正如李普哈特批评的那样，“快速做出的决策未必就是明智的决策”。⑩因此，通过民主协商的方式，党和政府与参政党、人民群众、企业和社会组织共同商讨确定需要解决的问题，设置政策议程，将比以往那种单由党和政府主导的政策议程设置模式更具优势，在此前提下制定的公共政策也更能赢得民众的认同与服从。