《资产评估法》的立法变革与作用机理实现路径的探讨

如何推动《资产评估法》的有效实施，成为理论界和实务界探讨的热点。作者从管理体制、业务性质、委托人、评估专业人员、评估机构管理和行业协会等方面分析了《资产评估法》取得的重大突破。《资产评估法》统一了不同专业的评估管理，使其统一于同一法律准绳之下，有利于各评估专业机构制定统一的执业标准，有利于各评估行业协会制定统一的规则，也有利于明确各相关当事方的法定责任。作者建议，政府、评估行业协会以及评估机构和评估人员应在其权限范围内积极推动《资产评估法》的有效实施，使其更好地服务于市场经济、行政和法律等领域。

2016年7月2日，十二届全国人大常委会第二十一次会议表决通过了《中华人民共和国资产评估法》。在此之前，我国资产评估行业的规范文件主要有1991年国务院颁布的《国有资产评估管理办法》（国务院第91号令），2001年以来财政部和中国资产评估协会颁布的各项资产评估准则以及《证券法》、《公司法》等法律，但在时效性、强制性和针对性等方面尚有不足。作为资产评估行业第一部基本大法，《资产评估法》的出台，对于维护社会主义市场经济秩序、保护国有资产和公共利益、促进资产评估机构和行业协会的健康发展以及规范资产评估人员的执业行为等具有重要的意义。在全面深化改革的背景下，如何推动《资产评估法》的有效实施，如何使其更好地服务于国民经济发展和供给侧结构性改革，愈发成为理论界和实务界研究的热点。

一、缺乏法律基础导致执业标准难以发挥作用

资产评估准则是指导评估实践、保证评估质量和维护评估行业声誉的行业规范。基于我国资产评估行业的现实，评估准则与相关法律法规尚存在一定的局限性，主要体现在以下几个方面：第一，评估准则效力不够。我国部分评估准则体系中的具体准则、指南和估价规范等由行业协会自行发布，较之政府部门发布其效力大打折扣。此外，评估准则、行业规范等难以替代法律，因此违背评估准则规定出具虚假评估报告、侵害所有者权益的事件时有发生；第二，评估标准不统一。由于我国资产评估行业管理多头、职业分割，造成不同的评估主管部门或其下属行业协会根据各自专业需要分别制定不同的评估标准，使评估准则在关键参数的选择和评估途径应用等方面存在诸多差异，进而导致评估结论的公允性受损；第三，评估法律规范不统一。评估法出台前，资产评估所遵循的法律法规散见于不同领域的立法文件中，其中不乏有矛盾和冲突之处，致使评估的功能受到制约。我国评估准则的上述缺陷对《资产评估法》的制定具有一定的指引和借鉴作用。

二、《资产评估法》变革维度解析

（一）《资产评估法》的出台过程

我国资产评估立法工作于2005年12月正式启动，历经十年，经过四次审议，《资产评估法》于2016年7月2日表决通过，并于2016年12月1日正式实施。评估法共八章五十五条，包括总则、评估机构、评估专业人员、评估程序等内容，其出台过程见表1。

（二）《资产评估法》的变革维度

《资产评估法》是我国经济领域一部重要的法律，是资产评估行业发展的一个重要里程碑，也是我国社会主义市场经济法律体系建设的重要成果。其在管理体制、业务性质、委托人、评估专业人员、评估机构管理和行业协会等方面取得了重大突破，特色鲜明。

1. 评估专业人员的权利和义务更加详尽。《资产评估法》中第十二条和第十三条分别细化了评估专业人员的权利和义务，并在第十四条中规定了评估专业人员的禁止行为。如评估专业人员可以要求委托人提供相关权属证明、财会信息等资料以及必要的协助；评估专业人员可以拒绝非法干预并可以依法签署评估报告；评估专业人员可以依法向有关国家机关或其他组织查阅从事业务所需的文件、证明和资料等。义务方面，评估专业人员应当诚信，依法独立、客观、公正从事业务；评估专业人员应当对评估活动中使用的有关文件、证明和资料的真实性、准确性和完整性进行核查和验证；评估专业人员应当完成规定的继续教育，保持和提高专业能力等。这些规定有利于评估专业人员在评估活动中做出正确的职业判断，保证评估结论的合法公允，降低自身的执业风险，维护自身的合法权益，并充分保障评估专业作用的发挥和营造公平的市场环境。

表1 《资产评估法》的出台过程

表2 资产评估法定业务与非法定业务的比较

2. 委托人和报告使用人的法律责任更加明确。《资产评估法》第四章评估程序对资产评估委托制度做出了规定，明确了委托人相关的权利和义务，强调了委托人应尽的职责。委托人的义务主要体现在评估程序合法履行的过程中：委托人应当对其提供资料的真实性、完整性和合法性负责；委托人应当按照合同的约定向评估机构支付费用，不得以任何形式索要、收受回扣；委托人不得串通、唆使评估机构或评估专业人员出具虚假评估报告等。委托人享有的权利主要包括有权自主选择合法的评估机构；有权要求相关当事人及与评估对象有利害关系的评估专业人员回避；有权要求评估机构解释其认为有异议的评估报告；有权向有关评估行业管理部门或行业协会投诉或举报评估机构或评估专业人员的违法行为等。上述规定厘清了评估机构与委托人之间的关系，明确了相关当事人的权利和义务，有利于维护相关当事人的权益，创造和谐的评估职业环境。

3. 评估业务的执行更加规范。《资产评估法》在第三条中将资产评估业务分为法定业务和非法定业务。法定业务指涉及国有资产或者公共利益等事项，是法律、行政法规规定必须评估的业务，对其的监管要求也高于非法定评估业务。资产评估的法定业务与非法定评估业务的对比如表2所示。

这种对评估业务的划分方式降低了评估专业人员的准入门槛，可以激发评估从业人员的专业活力，符合评估业务市场需求多元化的发展趋势，平衡了评估各当事方的合法权益。同时，评估档案保存期限的延长将促使评估专业人员为降低自身风险更为谨慎地执业，使评估结果更能接受实践的检验。

4. 评估职业渠道更加开阔。《资产评估法》第二章中以评估师和评估人员为界，拓宽了评估专业职业渠道。其一，评估师的报考条件放宽。评估法规定具有高等院校专科以上学历的公民可以参加评估师资格全国统一考试，这有利于评估行业人员的积累；其二，资产评估专业人员范围扩大。《资产评估法》还规定，评估专业人员除评估师外还包括具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员。此规定说明了进入评估领域的通道更加多元，降低了对评估专业人员的从业要求，将会为评估行业吸引更多的人才。此外，此举在一定程度上可以缓解我国的就业问题，维护社会和谐稳定。

5. 评估机构的设置更加便利。《资产评估法》第三章取消了评估机构设立审批，放宽了评估机构设立的基本条件，其改革措施主要有三个：一是放宽部分评估机构人数的绝对数，对合伙制评估机构所要求的评估师数量从最少5名降为2名；二是放宽评估机构人数的相对数。不论合伙制评估机构还是公司制评估机构，评估法规定在保持最低人数不变的前提下，最多三分之一的股东可以为非评估师的评估专业人员；三是取消注册资本的限制。上述措施降低了评估机构设立的门槛，充分体现了国家“放管结合”的改革思想，可以均衡不同规模各类评估机构的发展，降低了其运营成本，提高其运转效率。

6. 评估行业协会的地位更加强化。《资产评估法》第五章规定了资产评估行业协会的市场定位、组织架构、管理模式和人员构成等，并赋予了协会更多的职能，如会员自律管理、准则制定、会员信用档案、调解会员执业纠纷、继续教育和维护会员权益等职责。此外，《资产评估法》还要求评估机构和评估专业人员加入有关评估行业协会，享受相应的权利并履行义务。以上规定强化了评估行业协会的法律地位和功能定位，体现了政府权力下放的改革思想，不仅有利于转变政府职能，更有利于行业协会依法履行自律监管职责，提高服务质量和水平，更好地服务于市场经济的发展。

图1 《资产评估法》的作用机理

三、《资产评估法》作用机理的实现路径

《资产评估法》对评估相关当事人、评估机构和行业协会等方面的相关事项作了规定，在明确相关当事人权利和义务的同时，加大了对评估机构和评估人员违法行为的处罚力度，强化了对评估执业的法律约束，这有利于提高我国资产评估业务的质量和水准。因此，政府、评估行业协会以及评估机构和评估人员应在其权限范围内积极推动《资产评估法》的有效实施，使其更好地服务于市场经济、行政和法律等领域，以助力其战略价值的实现。《资产评估法》的作用机理如图1所示。

（一）《资产评估法》的作用机理

《资产评估法》统一了不同专业的评估管理，使其统一于一条法律准绳之中，有利于各评估专业机构制定统一的执业标准，有利于各评估行业协会制定统一的规则，也有利于明确各相关当事方的法定责任。除了服务于评估行业自身，《资产评估法》的战略作用更应体现在市场经济有序、行政治理和法律完善等领域。

1. 保障市场经济秩序的作用机理。《资产评估法》的出台，完善了国家强制力对市场经济秩序的监管领域，维护了评估行业的法律地位，使其在维护交易的公平合规、促进资本有效配置等方面发挥战略价值。其作用机理主要体现在以下几个方面：对国有企业持续价值管理的定期重估作用，发现国企价值增长的真正源泉；对资产证券化、债转股和PPP的定价功能，使国企的杠杆保持在合理区间；对国有企业破产、兼并、收购和重组的价值保护机制，使僵尸企业在去产能的进程中有序退出，完善竞争机制；对轻资产企业价值的判断作用，维护轻资产企业融资公平，降低其借贷成本；对金融不良资产等单项资产的风险防范作用，为去库存提供价值指引。此外，在维护交易公平合规的基础上，对于法定业务中涉及公共利益的业务，《资产评估法》的作用机理主要是维护社会分配的公平；对于非法定业务，其作用机理主要是保障中小投资者的权益不受侵犯。

2. 维护行政审批与政府治理改革的作用机理。《资产评估法》的突出特点是按照简政放权、政社分开的要求，将更多原本归属于政府部门的管理权限下放，将行业协会放归市场。此举在促进资产评估行业健康发展的同时，更能体现出政府权力下放的优势所在。通过简政放权，原本由政府主导的审批等事务完全由评估行业协会管理，更大程度地发挥了评估行业的能动作用。这些实践经验将会持续作用于我国的行政审批体制改革，并将助益于政府治理改革的完善思路和措施。

3. 完善中介行业法律体系的作用机理。资产评估已成为与会计和法律并驾齐驱的三大经济鉴证类中介服务行业之一。《资产评估法》的出台，使之与之前出台并修订的《会计法》、《注册会计师法》和《律师法》构成了我国中介服务行业的法律体系。其作用机理主要体现在与其他中介服务法律法规的联动作用，凸显评估行业在社会经济发展中的重要性，揭示资产评估在中介行业高端专业的服务形象，并完善了我国中介服务行业的法律体系。此后，服务于我国市场经济的三大中介行业的司法审判将更趋公正，有法可依。

（二）《资产评估法》的实现路径

1. 政府相关部门应切实担负对《资产评估法》的保障。首先应做好《资产评估法》的解释工作，保障公众和评估人员正确理解其中条文的要义；其次应加大对《资产评估法》的宣传，保障社会充分认识到贯彻实施《资产评估法》的重要意义；最后应使监督工作落实到实处，通过行政机关、审判机关和检察机关之间的相互监督，以及社会媒体的监督，保障评估工作切实做到有法必依。

2. 评估行业协会应进一步强化其自律管理职能。在依法加强评估自律管理，配合相关部门依法建立相关管理制度之外，评估行业协会应加强与不同行业协会之间的通力合作，尽量避免业务重叠，并制定统一的评估准则和行业自律管理制度，强化考试管理、会员管理等核心职能。

3. 评估机构和评估人员应依法执业，端正态度，积极学习和践行《资产评估法》。评估机构应组织开展对评估人员的法制教育活动，并按照《资产评估法》中的规定完善其管理制度和机制，强化质量控制和风险防范；评估专业人员应严格按照《资产评估法》中的规定执业，明确自身的权利和义务，在保证评估业务质量的同时降低自身的职业风险。

上述实现路径将会助力于《资产评估法》作用机理的有效实施及其战略价值的实现。但必须正视的是，《资产评估法》并未从根本上解决我国评估行业间“五龙治水”的现实，《资产评估法》对于部门间沟通协作机制和信息共享机制的作用效果，期待实践检验。此外，《资产评估法》对评估机构的规定，在一定程度上对中小不动产评估机构有一定的冲击，这也是推动评估机构组织体制改革的一个契机。

[1]姜楠．资产评估学[M]．大连：东北财经大学出版社，2015．

[2]刘玉平．资产评估立法中若干问题的思考[J]．中央财经大学学报，2007(6):66-71．

[3]纪益成，张文宪．关于制定中国资产评估准则的思考[J]．中国资产评估，2002(5):21-22．

[4]张国春．资产评估行业进入依法治理新时代[N]．中国财经报，2016.7.21．

[5]中华人民共和国资产评估法(全文) [J]．中国资产评估，2016(07):12-17．

[6]评估走向法制化管理的轨道——业界人士谈《中华人民共和国资产评估法(草案)》[J]．中国资产评估，2012(4)：15-20．

[7]王子林．《资产评估法》开启行业转型升级和供给侧结构性改革伟大时期[J]．中国资产评估，2016(8):7-10．

[8]俞明轩．资产评估法的五大制度创新[J]．中国经济报告，2016(9):46-49．

[9]张国春．深入学习贯彻《资产评估法》[J]．中国资产评估，2016(7):7-11．

本文得到国家社会科学基金一般项目“资本配置视角下国有资本经营预算的实施效果与制度完善研究”（14BJY151）和辽宁省社科规划基金项目“基于内部控制的行政事业单位资产管理模式研究”（L12DJY046）的资助。