为政不廉不行，为官不为也不行



为政不廉不行，为官不为也不行

中国人的“清官情结”：只看政德不看政绩

回溯历史，为官之道有着深厚的历史渊源，而国人对清官的崇尚，更为悠久。这一切，要从官本位意识说起。

源远流长的官本位意识

有学者称：“所谓官本位是指在计划经济时代，形成官农、官工、官商的官本位体制，国家垄断一切资源，无所不能，在一定程度上忽略了民众的经济权利和政治权利。”

官本位在计划经济时代，或许有其特殊的表现形式，但是，说官本位“形成”于计划经济时代，却是大大低估了它的“资历”。

中国的官本位是在漫长的封建社会中逐步形成，不断发展与完善的。

流传千余年的《神童诗》，以“天子重英豪，文章教尔曹，万般皆下品，唯有读书高”四句开篇。这几句诗，据说出自宋代汪洙之手，却是中国封建社会的真实写照。

那个时代，“仕途”之外，别无他途。说是“书中自有黄金屋，书中自有颜如玉，书中自有千钟粟”，也只有通过做官一途方能实现。

官本位体现在官与民的关系，官为重，民为轻。因此，当官的自称民之父母，或曰“父母官”；当官的出行要鸣锣开道，黎民百姓必须肃静回避；当官的问事高高在上，黎民百姓答话必须下跪叩头。

官本位体现在官与官的关系，则是等级森严。哪一级官排在哪一个位置，享受哪一种待遇，以至穿哪一种颜色的官服，坐哪一种规格的轿子，在古代都有明确的规定，不可有丝毫的马虎。官大一级压死人，连有理无理也按官衔大小去定——当官的总是有理，但相对大的只有相对真理，绝对大的才有绝对真理。

官本位的种种现象，在中国的封建社会中，都可以找到它们的滥觞，包括用官衔当做奖品：

东汉时山阴陈嚣，虽无建功立业之举，又无经纶济世之才，却因“渔则化盗，居则让邻”——堪为文明市民，道德楷模——七十岁时由刘向、扬雄推荐，被汉成帝特以公车徵为大中大夫。这个“大中大夫”的官衔，就是一种奖励。

唐代李希杰、李怀光相继反叛，刚当上皇帝的李适在逃难途中口干舌燥，恰好有民上献瓜果，李适感动之余金口一开，便授于此民以“散试官”的官衔。对此，跟随他的大臣陆贽颇有非议，但李适认为“试官虚名，无损于事”。这个“散试官”的官衔，也是一种奖励。

当然，官本位的本质是权力本位，一旦失去实权，官衔再大也没用，这也是自古皆然的。用官衔当做奖品，确实也只是一种“荣誉”职务。

倘若官本位只是计划经济时代的产物，那事情恐怕就没有那么复杂，随着计划经济时代的远去，官本位也会逐渐消失。令人遗憾的是，官本位意识，偏偏如此源远流长。

国人对官员的复杂心态

在官本位的意识作用下，历史上的国人对官员的心态极为复杂，概括起来主要有以下几种：首先是崇敬。一个人不管有什么样的历史和背景，只要做了官都得到了敬重。比如，陈胜、吴广是一介农民，但是一旦当了官，立马显得与众不同。

其次是畏惧。国人很少面对官员平等地交流。国人对官员似乎有一种天生的恐惧心理，只要是官员来了，一般人都会有一种紧张感，尤其是自己的顶头上司。在《官场现形记》里，范进中举之后，他那位从来瞧不起他的老岳父，因为给他治病，打了他一巴掌，竟然紧张、恐惧得手指都弯不回来了。又比如，君叫臣死，臣不得不死，士为知己者死，知遇之恩，当以死相报。其实都是对官员恐惧的一种表现形式。

第三是羡慕。刘邦看到秦始皇的巨大的华盖和前拥后呼的队伍，曾无不羡慕地说，大丈夫生当如是。所以，一个人一旦当了官，旁人说不羡慕是不可能的。

第四是憎恨。一些官员在位久了，许多时候就不再支持公平正义，也不再愿意和老百姓打成一片，而是一意孤行，我行我素，想干什么就干什么。手握兵器，藐视天下。于是，权力的任性展露无疑，让人憎恶。

崇尚过度形成“清官情结”

贪官污吏横行肆虐时，人们自然呼唤“清官”横空出世。依照鲁迅先生的说法，中国历史对国人而言不过是两种，一种是“暂时坐稳了奴隶的时代”，另一种是“想做奴隶而不可得的时代”。对于这两种时代，有人根据“清官情结”指出，前者是“清官出现了的时代”，后者是“渴望清官出现的时代”，此种理解显然使人悲怆和伤感。

一些文艺作品中出现的“清官”，与其说是确有其人其事，不如说是现实社会中人们的一种精神幻想和道德寄托。古代和现在的社情民意都在传播“清官精神”，且引导和抚慰着社会心理，于是建立在这种社会基础和大众心理上的“清官文化”便成了中国传统文化一个重要因子，“清官情结”也成为国人的一种集体无意识。宋代的包拯和明朝的海瑞就是“清官情结”的具象化人物。

“清官”在历史中之所以“物稀而可贵”，根本原因在于古代官僚体制究其根本就是一种“淘汰清官”的体制。在官场上，一个人道德上的善恶无法与现实“潜规则”中的利益得失相抗衡，因此自身也就很难保持清正廉洁。学者吴思在《潜规则》中一语道破了这种官场上的“潜规则”：“（中国的官员们）第一次是接受圣贤的教育，第二次则是接受胥吏衙役和人间大学的教育。第一次教育教了官员们满口仁义道德，第二次教育教了他们一肚子男盗女娼。”（《新官堕落定律》）海瑞便是这套“潜规则”的牺牲品。他在这场“无物之阵”中，到处碰壁，越是碰得头破血流，他越要通过极端的“找死”方式证明自己的清廉，最终走到人性极度扭曲的地步。

据史料记载，明朝改革家张居正对海瑞的执政能力十分不屑，说海瑞做官有原则、有操守，但缺乏变通与灵活，因此有政德而无政绩，做应天府巡抚两年，“赋税减了三分之二”，海瑞气得骂“满天下都是妇人”。如此看来，海瑞并不一定是个好官但肯定是个清官。相对来讲，官德不佳的张居正对历史发展的贡献远非海瑞能比，而在中国民间褒扬其人的并不多。包拯与海瑞相差无几，正史资料表明，包拯似乎也没有突出的政绩。看来，国人从古至今，对官员的评价主要看是否有政德，而对政绩并不特别看重。

崇尚清官决非坏事，但崇尚过度了，形成“清官情结”，就出了问题。从百姓方面来看，有过重的“清官情结”，就把清官理想化，把希望寄托在遇到清官上，没遇到清官自认倒霉，忍声吞气，不再拷问制度的优劣，以为有了清官一切问题都可迎刃而解。从官员角度来讲，陶醉于“清官情结”，认为自己做到“达则兼济天下”，过于相信自己的良知，而忽略健全完善制度机制。现代社会分工越来越细，任何一个官员即使是职位很高的官员都不可能解决所有问题，除了履行自身职责，其他既不能过问，也无力过问，何况有些事情牵涉极广，成因复杂。所以，“清官情结”是靠不住的，甚至是可怕的。希望我们多一些制度情结，少一点“清官情结”。只有这样，构建和谐社会的步伐才会快一些稳一些。

为官不为也是变相腐败

古人云：“流水不腐，户枢不蠹”，这句话用在从政上同样适用，如果官员遇到问题绕着走，为官不为，站着位子不干事就是一种变相的腐败。3月28日，李克强总理在国务院第四次廉政工作会议上指出，为官不为也是变相腐败，说明治理为官不为已经提到了党和国家重要议程。

懒政怠政的内在成因

应该看到，为官不为的消极状态并非个案。

是什么导致了公务员和干部懒政怠政呢？必须探究其深层次的内在成因。

理想信念缺失。公务员和干部懒政怠政，最根本的就是忘记了作为政府官员的“官念”、“官经”。一些官员把工作仅仅当作谋生过日子的手段，满足于上班了、干活了，可以对得起到手的薪酬了。

责任意识淡薄。一些公务员和干部懒政怠政，他们“怕”字当头，怕矛盾，怕困难，怕得罪人；他们有“僵”的痼疾，僵化不变、墨守成规、因循守旧，不敢突破条条框框，好机遇不敢抓，好政策不敢用。唯恐自己的乌纱帽丢了，却把沉甸甸的勤政务实、干事创业的责任意识丢掉了。

素质能力不足。现在，执政党和政府治国理政面临着“四大危险”，其中之一就是“能力不足的危险”。公务员和干部懒政怠政，也在于自身的学识素养、领导水平不行。他们既不能很好地领悟中央的路线方针政策，又不能很好地研判和应对实际的发展变化；既不善于把推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新同本单位本部门的工作有机衔接起来，也不善于正确处理和合理协调现实中存在的各种复杂矛盾。在素质能力不足的情况下，谈愿景，乏善可陈；讲运作，没有招数；何以勤政务实、干事创业？

用人导向偏差。治国之要，首在用人。过去一段时间，我们在公务员和干部选人用人标准上出现了失误，就是搞了“唯票取人”、“唯分取人”，也不敢使用一些有争议、有缺点但确实本事高强、干劲十足的干部。“唯票取人”，导致了大家都去当老好人；“唯分取人”，导致了只重考试成绩忽视工作实绩；不敢使用敢说话、敢冒尖的干部；这就难免挫伤了公务员和干部勤政务实、干事创业的积极性。

制度规定缺陷。公务员和干部要勤政务实、干事创业，需要给予强有力的制度支撑。现有的制度规定，还不能彻底解决公务员和干部干好干坏一个样、干多干少一个样的问题；还不能旗帜鲜明地支持改革者、鼓励创业者、批评空谈者、教育失误者，及时调整懒、软、散的干部，让干者上，不干者下。这就使得公务员和干部在勤政务实、干事创业面前，显得踌躇犹豫，有的甚至心灰意懒。

不可低估的危害性

在一些干部身上，不同程度地存在不思进取、得过且过、敷衍塞责、消极对待的现象，若不加以重视、及时解决，任其蔓延，其危害性和传染性不可低估，不仅会降低行政效能、损害群众利益，而且也会影响政府形象、破坏发展环境。

首先影响改革发展。干部出现消极心态，势必会把不良情绪带到工作中来，导致事业心淡化，责任心缺失，缺乏激情，进而在工作中敷衍了事，效率低下，执行力缺失，在困难面前不敢攻坚克难，在矛盾面前不敢直面破解，在关键时刻不敢挺身而出，使各项工作无法顺利推进，从而影响到工作质量和效率。如果一些干部长期抱有为官不为消极思想，干事情缺乏激情，该抓的不抓了、该负的责也不负了，就会降低行政效能，贻失发展良机，最终影响本地区本单位的改革发展的大局。

其次影响队伍活力。只有个个奋发有为、人人创先争优，整个队伍才会有生机和活力。对一些干部为官不为消极现象若不及时纠正，任凭干多干少一个样、干好干坏无差别，就会产生“破窗效应”，衍生出不敢担当、不敢作为等更多问题，滋生各种慵懒散之风，导致干部在比较中失衡，干实事的干部少了，吹拉弹唱的干部多了，轻举重放的干部少了，避重就轻的敷衍干部多了，从而影响干部队伍的整体稳定，败坏干事创业的风气。加上为官不为者奉行“混日子”的为官之道，挤占勇于奉献、甘于担当者干事创业的舞台，任其发展下去，消极心态蔓延会不断影响其他干部的价值判断，给干部队伍建设带来负面导向，形成劣币驱逐良币的不良倾向。

再次影响干群关系。为官不为实则是在其位不谋其政的失职行为，这种庸官、懒官、太平官，危害程度不亚于贪污腐败。由于对群众反映的问题麻木不仁、漠不关心，既伤了基层群众的心，更降低了党员干部在群众中的形象和威信。在一些地方，由于一些干部对百姓的诉求置之不理、无动于衷，对前来办事的群众冷硬横推，拖拉延误，使问题得不到及时解决，容易让群众心生怨言，加深党群干群矛盾。这种混日子的干部，上不为党委政府分忧，下不为群众百姓解愁，容易脱离群众、失去民心，从而破坏党群干群关系、影响社会稳定。

如何破解为官不为

就中国党情、国情来讲，李克强在廉政会议上的讲话，实际上也是以习近平为核心的中央领导集体就廉政工作发出的时代强音。十八大以来，国务院共召开4次廉政工作会议。这4次会议各有侧重，从中可以看出国务院反腐倡廉的轨迹。

纵观国务院4次廉政工作会议，从自清门户、扫门前雪到逐步联动、全面铺开，政府反腐倡廉思路日渐清晰；从抓制度到抓源头，再到改革和发展两手抓、两促进，国务院改革力度不断加大，把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入。

总的来看，政府反腐倡廉工作和党的党风廉政建设是中国反腐道路上的“组合拳”，同中有异，共同构建起不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，促进了经济和社会的长久发展。

有专家表示，反腐的最终任务是要把改革方案实施下去。如果光反腐败没人干活了很麻烦，刚开始老百姓非常拥护，但是现在为什么慢慢老百姓觉得见怪不怪了？因为现在政府官员不干活了，老百姓去办事，腐败确实不腐败了，也不方便了。因此，怎么样制定一个改革促进法案非常重要。

在腐败方面，比如政策执行过程出现一些错误不是腐败，要容许干部官员执行政策过程中犯错。谁都不敢保证做的东西100%正确。在行政事务过程中，只要这个决策公开透明符合程序，那么在这个过程中既使犯一点错误都不是腐败。中央说要容许一些干部官员改革过程中犯一些错误，上世纪八十年代邓小平改革也是在广东、福建去试错，改革是一个试错的过程。现在不允许他们去试错的话，就会把试错都放在腐败。

改革要触动既得利益，一说到既得利益就是腐败了，要把它分清楚，包括领导人终身责任制。终身责任制就是地方官员退休到了七十、八十岁，理论上还是可以对其问责。现今好多的法律、政策缺少细节，一到地方就变形，这需要及时解决。

当下李克强代表以习近平为核心的中央领导集体再次明确强调的，“该处理的处理，让能者上、庸者下、劣者汰，决不允许占着位子不干事”“为政不廉是腐败，为官不为也是变相腐败”之类的时代强音，就本质而言是一种选贤与能的政治新常态，而这种政治新常态，无论是对亿万羲黄子孙、对中华民族伟大复兴，还是对执政党、对国家，乃至对人类社会都是有百利而无一害的。因此，选贤与能的政治新常态理当长存。

干部为何忙“早退”

随着作风建设的持续开展，很多官员开始感叹当官不易。在湖南一些地方，近期有一些年龄并不算大的“局办委”或乡镇“一把手”自请“早退”，成为“休而不退”的“散吏”，这对干部队伍建设带来的影响十分微妙。

“好位不退、差位急退、无位想退”

去年以来，湖南省双峰县近百名党员干部及公务员递交了自愿提前退休或退出领导岗位的申请。

双峰县委组织部部长陈群表示，在机构改革的背景下，县里按照相关规定，允许年满50岁、工作年限满20年的党员干部自愿提前退出领导岗位或自愿提前退休。

在湖南，双峰县这种安排并非个案，一些地方早已悄然实施。而岳阳县等地，也在征求干部意见着手安排“早退”。

“县政府的初步意向是提倡年满53岁的副科及正科干部退休腾位。除工资福利照发，另给予每年2万元至3万元经费补偿，名为调研和督办工作经费。但这只是初步意向，县里还在征求意见。”湘北某县一位干部说。

在一个开通“早退渠道”的县，截至3月初，自愿提前退休的科局“一把手”有十多位，平均年龄55岁左右，其中包括县教育局、交通局、物价局、司法局、档案局、水利局、房产局、安监局等的“一把手”及县委某部一位常务副部长、县委政法委副书记等。

据悉，当地组织部门按程序核查、批准了相关申请。凡是被批准提早退休的干部的工资待遇可以提高一级发放，具体待遇当地人社部门正在测算中。

湖南某县一位组织部门干部坦言，用“待遇换位子”意在消化冗员，实属无奈之举。该县合并乡镇、合并县直机关等，撤销或撤并的正科级单位14个，干部人多职数少，实在无法安排。不采取措施，提拔年轻有才干部也会变成一句空话。

在推出相关“早退”政策后，相关县域一些单位领导干部的响应热度很高，一些人甚至催着组织部门赶紧为其办理提早退休手续，“一天也不想耽搁”。

细究干部自愿“早退”的原因，有以下几种：

其一，在没有提拔空间和晋升可能的情况下，不如早日“平稳着陆”，回归家庭。湖南一位基层干部说，“一些50多岁的干部把身体健康与家庭看得重，在没有提拔空间和晋升可能的情况下，更愿意早日‘平稳着陆’，回归家庭。他们提早退休也是情有可原。一是干不动了，二是已经产生了倦怠情绪。”

其二，没有了领导职务，不如退下来轻松一下。“现在很多地方在搞机构合并和机构改革，有一些干部不能再担任领导职务，还不如退下来轻松一下。”湖南一位干部直言。

其三，利益考量、择优而退。湖南某县一位科级干部说：“在县里当干部有几个人能熬成处级干部？现在一些正科级干部‘早退’可以享受副处级待遇。此时不退更待何时？”

一位受访干部说：“其实还是那句话：好位不退、差位急退、无位想退。”

“早退”引发的波动

实际上，干部“早退”、“内退”并不是“湖南特产”，在一些地方已是一种“通则”。各地一些受访干部表示，在自己身边，“提前退休”、“提前离岗”的确不在少数。

国家行政学院教授竹立家说，在1998年大规模的机构改革、精简人员开始后，干部“早退”就有所增多。特别是县级和县级以下，干部“早退”现象并不少见。

湖南某县一位年轻干部表示，他觉得这些能够早退的干部都是属于功成名就型的。什么荣誉都拿过了，在社会上也是属于有地位的人。现在他们提前退休不但能够享受到在岗的工资福利，还能在待遇上提高一级，这让年轻干部很羡慕。

还有干部谈到，一些地方领导干部很乐于用“早退”来推动较高频率“洗牌”，其实很容易诱发干部职场短期行为。此外，有些“早退”者得利的同时，“端起饭碗吃肉、放下筷子骂娘”，牢骚满腹，喜欢指手画脚，容易成为社会“负能量”。

中共中央党校教授张希贤说，干部队伍建设应该人尽其才、才尽其用。治国理政不光需要血气方刚，也需要经验积累。而干部取得丰富的执政经验，必然需要时间积累。50多岁正是身体尚可、阅历丰富的时候，正需要这样的干部把大半生积累的经验财富贡献给党和国家。如果这时建议干部“早退”或干部自己“早退”，对党和国家的事业而言，不仅丢失了数十年的经验财富，而且还会让一些别有用心的人投机取巧，对干部队伍建设造成损失。

湖南某市一位处级干部表示，“加薪早退”不是好办法。现在，一些单位的岗位设置上没有做到人尽其才、才尽其用，有的甚至人岗错位，导致开拓创新不够、筹谋划策不足、冲锋陷阵畏缩。还是要不断完善干部选拔机制和用人机制，让人才能够各尽其责、各得其所。

竹立家说，目前，全国超过一半的公务员在县级以下机关工作，职位少、人数多，很多人职务很难上去，影响了工作积极性。

在岗抓教育，早退抓管理

应当指出，一个县里大批干部申请提前退休，这里的一些疑问就必须向公众解释清楚。

首先是50岁左右的公务员能否提前退休的问题。依据《公务员法》第八十八条，只有工作年限满30年，或距国家规定的退休年龄不足5年，且工作满20年的公务员，才可以申请提前退休。也就是说，多数公务员需要年满55周岁才有可能申请提前退休。由此，双峰县所依照和执行的规定，应当向公众说清楚。

其次是退休公务员待遇的问题。按照国家规定，退休公务员工资一般低于其离岗前工资。比如，一名公务员工作30年退休，退休工资可能不到在职时的90%，只有符合特定条件的，才可能大致相当于退休前待遇，但绝不应“加薪退休”。因此，执行“凡是被批准提早退休的干部的工资待遇可以提高一级发放”的政策不是说绝对不可以，但需要有所解释。

再次是提前离岗“占编内退”的问题。前些年，许多地方出台“土政策”，对县乡机关达到一定年龄但不够退休条件的领导干部“一刀切”，即所谓“退二线”，不再担任领导职务，实际上也不再上班，等到年满60岁再办理正式退休手续。有的地方，占编内退的干部甚至超过公务员总数的10%，这些人往往在长达七八年的时间里，占了编制却不工作，形成事实上的“吃空饷”。湖南等地目前的情况是否属于“旧病重犯”，需要对外澄清事实。如果有领导干部自愿提前离开领导岗位，他离开领导岗位后，作为普通公务员从事了什么工作，工作绩效如何，也要从严监督。

中国人民大学社会学副教授周孝正认为，对提前退休的干部需加强监督管理，以免他们虽远离官场，却仍利用以前的人脉关系等“软资源”谋私利。

受访专家建议，组织部门和社保部门应针对干部提前退休出台相关规定，不宜一禁了之，也不能无原则放开。

还有受访者认为，退居二线的干部不能闲置，要把他们组织起来，或充当智库，或承担调研，或负责某一项具体工作推进等，让这个组织好不容易培养起来的人力资源群体能够继续发挥“余热”，尽量减少吃财政饭的“闲人群”和“散人群”。

2015年，《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》印发，正在进行的县以下机关公务员职务与职级并行制度的改革，值得期待。

竹立家说，以后一个主任科员工作到一定年限，即使没有副处级岗位，也能享受副处级待遇。如此，人多职少的矛盾就会慢慢解决，也有利于打破“官本位”思想，遏止基层买官卖官之风，维护社会公平正义。“但是，要想更好地解决干部‘早退’现象，仍需全面深化改革，使干部队伍选拔机制公平合理，真正‘能上能下、能进能出’。”

（《人民日报海外版》2016.4.6、《北京日报》2016.3.7等）