生态环境参与式治理研究

于水　李波

摘 要：生态环境参与式治理是参与民主理论在生态环境治理领域的实践，是生态环境治理变革的重要方向。生态环境参与式治理重视公民环境享有权利与管理权力的双重赋予，主张政府部门与社会公众构建良性互动的合作治理关系，以提升生态环境政策的科学性和有效性，提高公民的政治理性与公共精神。生态环境参与式治理实践需要以信息公开为基础引导公民监督评价，以渠道拓宽为保障畅通公民利益表达，以协商民主为核心尊重公民主体地位，以社区建设为载体推进公民自主治理。

关键词：生态环境；参与式治理；参与民主

中图分类号：C916文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）04-0080-07

一、引言

生态环境治理是世界各国迈向工业化和现代化过程中普遍面临的重大问题。20世纪六七十年代西方国家的生态环境问题日趋严重。起初生态环境保护者强烈呼吁使用“霍布斯主义方法”解决生态环境问题，主张发挥政府的至上权威，限制公民的自由，以保护生态环境免受人为破坏。后来大规模的绿色生态环境保护运动席卷西方各国，公民社会逐渐成为生态环境保护的重要力量。20世纪80年代西方学界开始重视民主对生态环境保护的积极作用，生态环境民主主义成为生态环境政治学研究的核心主题。生态环境民主主义是在政治民主化过程中产生的，核心观点为民主有利于改善生态环境质量。西方生态环境民主主义价值观对我国生态环境治理具有重要的理论启迪和实践启示意义。我国生态环境问题也由来已久，早在新中国成立伊始工业化起步时期就已初见端倪，20世纪六七十年代工业体系基本形成阶段逐渐扩散，80年代乡镇企业崛起阶段迅速加剧，90年代市场繁荣阶段持续恶化，进入21世纪生态环境类群体性事件呈上升之势。党的十八大报告提出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。现代化的国家治理体系是相对于传统政府主导的单向管理模式而言的，更加强调社会公民在公共事务治理中的参与作用。保护生态环境不仅是政府的责任所在，也是每一名公民应尽的义务。作为国家治理体系的重要组成部分，生态环境治理应从生态环境威权主义向生态环境民主主义过渡，从政府管控模式向参与式治理模式转型，构建现代化的生态环境治理体系，提升生态环境治理能力，建设生态文明的美丽中国。

二、参与式治理：公民分享生态环境治理场域的话语权

当前一些学者从“参与”的字面意义理解参与式治理，在没有深究参与式治理生成机理的基础上，常常把参与式治理与网络治理、多中心治理以及合作治理的概念相等同，扩大了参与式治理的适用范围，使参与式治理失去了其应有的精神内核、理论价值与现实意义。综观国内外关于参与式治理的研究成果，学界对参与式治理的要义基本上形成了一致意见，只是在表述上各有侧重：主体上，参与者是与政策有利害关系的个人或组织；内容上，参与涉及公共决策、分配资源与合作治理等领域①；形式上，公民参与是直接主动的介入②；结果上，既有助于培养积极公民，又可以增进治理的有效性③。国内学者注重从公民的视角解读参与式治理的内涵，而国外学者则强调了政府的积极作用，认为参与式治理是政府开放的制度安排④，是政府允许政策利益相关的公民分享权力、责任和资源的过程⑤。学者Johanna Speer的观点具有很强的代表性，他通过梳理文献从四个维度概述了参与式治理：一是作为去集权化的参与式治理；二是作为协商民主的参与式治理；三是作为赋权的参与式治理；四是作为自主治理的参与式治理。⑥可见，参与式治理是政府部门与公民社会进行互动合作的过程。生态环境参与式治理是指与生态环境利益相关的公民直接、主动参与生态环境政策制定与政策执行过程，充分表达生态环境权益诉求，积极践行环保理念，并与政府部门构建民主合作的伙伴关系，形成生态环境自主治理与政府管理形成良性互动的善治格局，共同保护周围生态环境。生态环境参与式治理的关键在于向公民赋权，核心在于推动政府与公民的民主合作，目的在于提升生态环境政策的民主性、科学性和有效性，提高公民的环保意识、政治理性与公共精神。

1.公民赋权：生态环境治理主体的多元化

过去相当长的历史时期，我国公民在社会结构中属于被管制的群体，受到不平等的待遇，一定程度上被限制了政治经济发展的参与机会，很少能够以主体性身份参与社会事务的管理。在封建专制社会，君民之间形成了人身依附关系，顺民思想文化塑造了群众安身立命的行为惯式。新中国成立后，我国进入计划经济时期，“统包统揽”的计划经济体制使公民的思想和行为仍受到一定的束缚。改革开放后，我国公民虽然获得了广泛的政治经济权利，但是公民社会管理的主体性身份并没有得到完全体现，被动员、被拆迁、被上楼的现象在城乡社会并不鲜见。这种“中心—边缘”的社会结构是造成我国生态环境治理困境的重要原因，呈现出的特征主要是：公民生态环境话语权缺失、生态环境治理主体地位沦落以及公民对生态环境保护事业参与不充分。因此，国家必须为公民参与生态环境保护赋权，既要承认公民享有生态环境的权利，又要给予公民生态环境管理的权力。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。可见，我国在法律层面上已经为公民赋予了参与社会事务管理的权力，但是，公民的这项权利并未因此得到较好的保障，主要原因应归结于权力在实践中表现出来的“代行”模式。在城市，专家学者成为公开听证、民主恳谈、意见征求等民主管理形式的主要参加者，代替市民成为政府部门“问计于民”的智囊团体；在农村，原本由村民自我管理的村民自治实践已经演化为能人治理、富人治理、宗族治理的格局。只有公民真正参与到公共事务的决策中，在参与中行使法律赋予的权力，培养公民的主体意识，提升公民政治参与的效能感，才能使公民从公共事务的旁观者转变为公共事务的参与者，进而成为我国生态环境治理中的主体力量。这也是参与式治理的基本要义，亦即通过参与权力行使的过程，实现“参与式赋权”。

2.民主合作：生态环境治理过程的规范化

参与式治理是将参与式民主理论嵌入到治理的实践当中，在公共事务治理中体现民主价值。国家与社会并不是二元对立的，而是处于互动中的，完全可以开展合作，作为共同主体参与国家治理和社会治理。⑦生态环境参与式治理是政府部门与社会公众共同参与生态环境公共事务的合作治理过程，这种合作过程具有鲜明的民主性质。生态环境民主合作需要通过平等协商、对话沟通等形式，在政府部门与社会公众之间建立有机的结构性联系，强化双方间的信息交流与意见互换，有效调和两者之间相互冲突的利益诉求，避免大规模生态环境群体性事件的发生，维护社会秩序的和谐稳定。微观层面上，生态环境民主合作也是实现公民在生态环境保护领域中所享有的权利的过程。公民生态环境参与权利主要包括知情权、参与权、表达权和监督权。一是公众有权知道政府的生态环境决策内容、生态环境整治行动、驻地企业环保措施等与其所在地区生态环境密切相关的信息；二是公民有权参与涉及周围生态环境的决策，特别是垃圾填埋场选址、高污染企业引入、生态环境规划以及生态资源开发等领域的决策问题，并享有提出合理、合法反对意见的否决权力；三是公民有权向政府部门提出正当、正确的生态环境保护建议，表达自身的生态环境利益诉求，获得生态环境破坏的合理利益补偿；四是公民有权监督政府部门的生态环境决策失误、生态环境监管失效、生态环境治理失责的不当行为，并向政府当局或其上级主管部门提出纠正的请求，也可向法院提出行政诉讼。政府部门既要尊重公民的主体地位，由被动、被迫与公民协商向积极主动与公民协商转变，建立与公民之间互信互助的合作关系，发挥公民的智力、人力与物力优势，支持公民实现生态环境自主治理。同时，公民也要维护政府部门的权威，理性表达生态环境利益诉求，在法治框架下行使参与生态环境事务管理的权利。

3.互利共赢：生态环境治理效果的最大化

实践证明，依靠政府单方主导的生态环境管控模式所带来的结果是生态环境的持续恶化，因为生态环境问题具有分散性、隐蔽性与机动性的特征，而基层政府的生态环境监督力量薄弱，并没有足够的能力应对生态环境问题。缺乏公民参与的环境治理也难以持久保持环境整治的成果。支持公民参与生态环境治理的西方学者认为，官僚组织无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。⑧此外，从利益相关者的角度来看，公民的权利意识显著增强，更加愿意关注与其利益相关的公共事务，基层政府封闭式运作会变得越来越不可能。在基层调研时，笔者常常听到基层领导抱怨：“我们为老百姓做那么多事，老百姓为什么对政府还不是很满意？”基层政府与公民之间缺乏沟通和信任是造成这一矛盾现象的重要原因，也是导致公民对生态环境整治工作不配合的重要缘由。如何让政府部门重新回归其公共性的本质属性，履行环保职责，争取公民的支持配合，生态环境参与式治理是一条可以尝试的有效道路。一是生态环境参与式治理能够改变政府自上而下的决策模式，为公民参与公共事务决策提供制度渠道，有利于保证公共政策的有效性和可接受性，为公民提供所需的生态环境公共产品；二是生态环境参与式治理能够给予公民表达利益诉求的机会，切实维护公民的合法权益，有利于保障公民的民主权利，提升公民的主人翁意识和理性参与意识；三是生态环境参与式治理能够为政府与公民合作治理搭建重要平台，促进资源、信息与人力共享，实现互相支持与互相信任，对生态环境治理担负起共同的责任。

总之，生态环境参与式治理能够积极吸纳社会公众力量，形成一种全新的治理模式。相较于传统的生态环境政府管控模式，生态环境参与式治理模式呈现出以下特征：从政府的单一治理主体转向政府、公民、社会组织的多元治理主体；从权力的垄断式运行转向权力的共享式运行；从使用命令控制的方式转向创新民主协商的方式；从政府单独决策与执行转向官民共同决策与执行；从生态环境恶化、政府合法性降低、公民社会发育迟缓的负和博弈的共损效果转向生态环境改善、政府合法性提升、公民社会发育成熟的正和博弈的共赢效果。生态环境参与式治理是解决生态环境问题的新理念、新形式、新方法，需要结合现有的社会管理制度结构进行探索创新才能取得改善生态环境治理的实践效果。

三、生态环境参与式治理的理论基础与现实回应

1.生态环境参与式治理是参与民主理论在当代的实践运用

从古代雅典式直接民主到现代代议制民主，政治家对民主的认识发生了质变，并促成了两大民主理论流派的形成，即主张公民直接参与的共和主义民主与主张公民间接参与的自由主义民主。约翰·密尔最早提出的代议制民主被认为是将大众参与和精英统治完美结合的自由主义民主实现的理想形式，在早发现代化国家及其以外的政治体系得到广泛运用。罗伯特·达尔也认为代议制民主是国家成功运转必不可少的制度安排。熊彼特的观点同样如此，“民主就是为达到政治决策而实行的某种形式的制度安排”⑨。然而，国家层面的代议制制度安排在实践运行中却逐渐显露出诸多弊端，如公民地位处在式微状态，“一旦选举产生代表，普通人除了让别人统治自己以外基本上无能为力”⑩；官僚制组织日益强盛，不能受到公民的有效制约，常常侵犯公民的正当利益。古典参与民主理论的存在有着重要价值，它是对代议制民主理论的修正和补充。

卡罗尔·佩特曼在《参与和民主理论》一书中系统梳理了卢梭、约翰·密尔、科尔等参与民主理论家的思想观点，提出了“参与性社会”的概念，其主要内容为：参与具有教育功能，通过实践参与可以学会参与的方法，提高政治效能感，并成为有教养的公民；公民对周围事物更感兴趣，通过决策参与可以控制周围环境的发展；参与有利于决策的接受，提高组织运行的效率；参与不应局限于政治领域，还应运用于经济社会等更广泛的领域。B11“参与性社会”是参与民主理论与实践的有效结合，因其特别强调公民对日常公共事务的直接参与，所以为公民参与具体社会事务的治理提供了理论支撑。它既揭示出代议制民主中参与只具有“保护性”功能的局限性，又探讨了古典直接民主的实现形式。普通公民只有直接参与到公共事务的决策与执行的全过程中才能实现真正的民主，才能体现民主所追求的公平、责任、自由等价值。作为参与民主的实践形式，参与式治理不仅有利于培养公民的参与精神，促进民主政治的发展，还有利于改进公共政策的绩效，提升公共事务治理的效果。因此，参与式治理对于引导公民参与生态环境治理、建构新型生态环境治理模式、走出当前生态环境治理困局具有积极的理论启迪与现实指导意义。

2.生态环境参与式治理回应了公民理性维护生态环境权益的现实需求

经过新中国成立以来60余年的长期积累，我国生态环境已由过去的“隐形问题”转变到现在的“显性问题”，社会公众已经切身体会到生态环境破坏带来的后果，品尝到环境污染带来的苦果。进入21世纪，我国生态环境问题日趋严重，个别地方公民的生命健康和经济利益得不到保障，生态环境类群体性事件时有发生。根据环境保护部2014年《全国环境统计公报》发布的数据显示，公民通过电话或网络进行环境问题投诉件数呈明显上升趋势，2014年底达到151.2万件，而同期环境信访案件并未减少，每年来信数量均超过10万件。人大代表和政协委员对环境问题的提案也显著增多，从2012年的12974件上升到2014年的21236件，增加近一倍。每年突发的环境事件也在400次到800次之间的幅度内不断发生，而近十年经过媒体报道的大规模生态环境类群体性事件几乎每年都成为焦点，并产生了强烈的社会反响，如2005年浙江东阳画水镇化工污染事件、2006年贵州铜仁汞矿污染事件、2007年广西岑溪纸厂排污事件、2008年云南丽江水体污染事件、2009年湖南浏阳镉中毒事件、2010年广西靖西铝厂污染事件、2011年浙江海宁癌症村事件、2012宁波镇海反PX项目事件、2014年余杭中泰垃圾焚烧项目事件。诸多生态环境群体性事件呈现出我国生态环境所面临的窘况：一是农村地区已成为生态环境污染的重灾区，城乡环境二元格局仍持续存在；二是大规模的生态环境群体性事件时有发生，环境问题成为影响社会稳定的重要风险；三是公民生态环境权益诉求受到漠视，法治化渠道难以消解公民的不满情绪，在出现重大环境问题时往往倾向于采取暴力抗争的方式解决。

学界对生态环境类群体事件的关注度日益上升，但是研究的焦点只是集中在此类群体性事件发生的机制上，从公共危机理论视角提出生态环境群体性事件的预防和化解措施，而鲜有学者更深入地揭示公民参与在生态环境纠纷解决过程中的重要价值和根本作用。公民非理性维权的主要原因在于政府权力行使制约的缺乏、公民利益诉求表达的不畅通以及公民对政府部门的不信任。如果政府部门允许社会公众参与环境保护相关的决策过程，与公民进行互动沟通，并建立稳固的合作互信关系，此类生态环境群体性事件很可能就不会发生，也不会造成政府公信力受到质疑、公共安全受到威胁、群众财产受到损失的不良后果。缺乏参与的生态环境治理会让公民对政府部门以及村庄事务产生距离感，进而会降低民众对政府决策的认可以及生态环境保护的义务感。随着公民民主意识和权利意识的提高，只有允许公民全面参与生态环境保护才是正确的选择。生态环境参与式治理可以为公民提供表达意见诉求的畅通渠道，从而使公民的维权行动在沟通协商中有序进行，使公民的愤怒情绪在互信互惠中得到消解，让公民在法治的政治制度框架内理性维护正当的生态环境权益，最大限度地减少公民的非理性抗争冲突。

3.生态环境参与式治理形塑了以公民环保需求为导向的服务型政府

我国现行的生态环境行政管理体制严重束缚了政府环保职能的发挥。一方面，我国生态环境管理体制呈现“碎片化”的特征。土地、矿产、林业、水利等部门按照资源要素分别对生态环境资源的不同领域实施监督管理，部门管理权力分割配置造成治理责任的分散，整体性治理的协调配合功能难以发挥。另一方面，履行环保职能的部门都是以发展为导向的部门，部门内部职能存在角色冲突。例如，水利部门不但负责水资源保护而且负责水资源开发利用，后者才是水利部门的利益所在。责任不清与目标冲突使政府部门具有消极履行生态环境保护职责的倾向，在生态环境治理上常常奉行“不出事逻辑”，只要生态环境恶化问题没有引起公民抗争的群体性事件，相关部门责任人就不会因其不作为而受到政治、行政或法律的处罚。

在职责本位功能式微的情况下，生态环境治理很大程度上依赖于“自上而下”的政治激励机制。在传统的生态管理模式下，党中央提出生态文明建设的战略思想，国务院及其有关部委负责具体政策方案的拟定、专项资金的安排以及考核方案的设计，并将生态环境保护任务层层下放给基层政府，最后以数字化达标考核的方式完成生态环境的综合整治。财政投资结构是反映政府公共服务方向的重要指标，而污染物排放量则反映较大地域范围内公民环境保护的需求重点，因此，通过环境污染治理投资额与环境污染排放量的比较可以判断公民环保需求的满足情况。由于短期内我国各省环境保护投资与污染排放状况并不会出现剧烈波动，所以，笔者通过比较2013年各省的环境污染治理投资总额与废水排放总量、工业废气排放总量、工业固废产生量趋势的数据推断得出，近年各省环境污染治理投资强度与环境污染排放强度总体上呈现正相关关系，华北和华东地区环境污染物排放量较大，环境污染治理投资总额也较高；东北、西北及西南地区环境污染排放量相对较小，环境污染治理投资总额也较低。尽管各省能够根据本省的环境污染程度适当提高环境污染治理投入资金，但是环境污染治理效果并未能让公众满意，主要原因在于：一是各省环境治理投资总额不足，难以支付解决环境污染问题的全部成本；二是各省环境投资方向不合理，环境污染突出的个别地区不能被及时发现并得到治理。无论是克服政府环境治理投资不足的难题，还是优化环境治理投资结构，传统的政府管控模式难以走出困境。传统的生态环境管理模式只是把公民当作管理的对象，并不了解微观主体对环境产品的真实需求。新型生态环境参与式治理，把公民作为生态环境治理的主体，建立“自下而上”的决策机制，为行政系统输入了外部动力，强化了政府以满足公民生态环境需求为导向的服务意识。以公民为本位的环境参与式治理模式也有助于挖掘公民社会的资源，降低政府环境治理的成本，提升公民对环境治理的满意度。

四、生态环境参与式治理的实践建构

受市场化改革和西方新公共管理理论的影响，我国公民习惯于被动接受政府提供的公共产品，地方政府也习惯于用管控思维管理环境公共事务，将发展角色置于服务角色之上，甚至逾越法律边界，为市场主体破坏环境的行为提供隐性庇护。根据元治理理论，政府是构建现代化治理体系和治理能力的元制度设计者。现代化的国家治理体系必然要求政府部门以公平价值为导向，主动进行社会治理创新，与公民建立平等、信任、合作的伙伴关系。只有这样，才能达到生态环境治理的自觉合作，实现生态环境参与式治理的目标。

1.以信息公开为基础引导公民进行监督评价

生态环境作为一项公共产品，具有很强的公共性，关系到社会的公共利益，影响每一位公民的生命健康。生态环境知情权是公民民主参与的基础和前提，如果没有掌握充分的生态环境信息，公民就无法对政府决策的合法性与合理性做出判断，并协助政府部门监督私营部门的违法行为。信息也具有消除不确定性的重要功能，特别是在环境风险蔓延时可以缓解公众的恐慌、焦虑情绪。近年来，一些环境群体性事件的发生并不都是因为环境污染造成的实际后果，有的是因为公众对环境风险的心理预期引发的，如厦门市民抗议PX项目事件。我国政府在法律层面上十分重视生态环境信息的公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，政府部门应主动公开涉及公民利益或需要公众广泛知晓的信息。新《中华人民共和国环境保护法》第五十三条规定，各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。但是公民生态环境知情权能否得到切实保障更依赖于法律付诸实践的程度，特别是根据社会信息传播特征与公民关注的焦点发布的相关生态环境信息。在公开内容方面，生态环境信息公开不能停留在环境保护法律法规和政策、书面文件的规定上，更应加强公开政府生态环境决策与执行情况以及市场主体排污情况等实际过程的信息，使公民真正知晓政府环保监管责任是否尽到位、生产者是否通过环评审核、企业排污是否达到要求，以便让公民及时向有关部门反映生态环境违法问题，预防或减少生态环境污染带来的危害。在公开形式方面，政府环保部门应走出机关大院，从线上到线下，深入社区基层，以公民容易接受的方式如现场解说、文艺会演、图片展览、社务公开等，宣传环保理念，普及环保法规和环保知识，做到主动“送生态环境信息下基层”。提升生态环境信息公开水平，不仅有利于公民生态环境知情权得到更充分的保障，为公民进一步参与生态环境治理、实现表达权和监督权创造良好的条件，而且有利于展现政府部门的开放姿态，发出政府愿意为民服务并接受公众监督的信号，树立阳光透明的政府形象。

2.以渠道拓宽为保障畅通公民利益表达

畅通的利益表达有助于满足不同群体的多元利益，维护社会公平正义；有助于吸收公民意见建议，提高政策的民主性；有助于化解社会风险，筑牢社会稳定的安全阀；有助于争取公民认同，提升政府的合法性。由于受经济资源、教育程度、社会资本以及交通通信等条件的限制，社会弱势群体的利益表达尚不充分，合法利益得不到有效保障。其中，在城乡二元发展格局的影响下，农民已是我国规模最大的弱势群体。随着城市生态环境管理的日益严格，农村逐渐变成生态环境污染的重灾区，有的地区农民饱受生态环境恶化的困扰，因而农民有着更加强烈的意愿表达对生态环境权益的诉求。但是，农民利益表达的渠道常常遇到梗阻，依赖于村委会和基层政府等传统主要利益表达渠道的效力逐渐式微。基于村民自治而成立的村委会事实上已演变为依附于基层政府的半行政化组织，很难能够真正代表村民的利益，因此，新时期在规范基层组织运作的同时，必须拓宽公民利益表达的新渠道，建立政府部门与社会公众直接对话的有效途径。一方面，当前大众媒介对动员公民有序政治参与行为发挥着积极的影响。B12政府部门应重视利用现代信息通信技术，开通政务服务热线，建设网络问政平台，开设政务电视直播互动栏目，为公民提供便捷有效的利益表达渠道。近年来，这些措施在有的省份实施的效果很不错，例如，江苏省各地区普遍开通了12345政务服务热线，且覆盖到社区基层。公民通过拨打12345热线电话反映问题，能够及时得到回复，相关部门负责人在规定的时间内对其电话回访，“上门”解决群众困难。另一方面，根据行政资源配置原则，职能部门并没有足够权限协调解决复杂的社会问题。针对舆论反响强烈的生态环境问题，需要加强政府领导与公民之间面对面的沟通。通过设立“领导接待日”，各地政府主要负责人可以召集生态环境问题的利益相关人，协商调解各主体间的矛盾冲突，提出共同认可的生态环境问题解决方案。

3.以协商民主为核心尊重公民主体地位

我国的政治协商制度是实践协商民主的典范，凡是国家重大方针和重要事务均坚持共产党与民主党派、无党派人士进行广泛协商。改革开放以来，我国面临多元文化环境和多元价值追求，协商民主的宝贵经验逐步运用到公共事务治理领域，引导利益相关的群体共同参与到公共政策的制定与执行过程，广泛凝聚民意，发挥民智，赢得民心。协商民主已经是社会主义民主政治的特有形式和独特优势。协商民主强调多元主体之间通过互动沟通形成决策共识的基本理念，与参与式治理重视公众参与的内在精神是一致的，因而是实现参与式治理的重要路径。协商民主的参与者需要把“生态环境治理是政府责任”的传统观念转变成“生态环境治理是大家共同责任”的新观念。协商民主让社会公众以“在场”的身份参与生态环境事前决策与事中执行过程，促进政府、市场与社会对生态环境资源配置达成共识，明确各主体间的利益分配和责任所在，真正将公共利益的维护建立在社会认同的基础之上，从而减少因公民不清楚或不理解而发生的生态环境类群体性事件。近年来，协商民主在基层得到了探索和运用，如浙江温岭的“民主恳谈会”“参与式预算”等。当前部分农村地区创新实行村民议事会制度，把协商民主嵌入到传统基层自治制度当中，实现了党政领导与村民自治的有效衔接。张家港市善港村所推行的村民议事会制度在农村生态环境保护方面发挥了积极作用。村民议事会下设社会民生组、生态发展组和村务监督组，每月15日召开例会，讨论由村干部、村议事会成员或村民联名提出的建议事项，共同表决通过的决议交由村委会组织实施，村议事会负责监督并通报执行情况。村民议事会通过收集村情民意，代表村民参与村庄生态环境治理。这些措施突出了村民在村级事务中的主体地位，提升了村民的话语权。

4.以社区建设为载体推进公民自主治理

社区能够被高度动员起来积极参与社区自然资源的可持续性管理已得到世界各国的普遍认可。B13社区组织参与村庄生态环境治理在日本、英国、澳大利亚等西方发达国家得到广泛实践，为发展中国家提供了良好的经验借鉴。近年来，随着我国社会管理重心的逐渐下移，社区已成为社会管理创新的沃土，诸如网格化管理、村民议事会、社区同驻共建理事会、院落—门栋小组等新生微自治形式，为社区民主自治增添了新鲜活力。作为公民生活的共同体，社区能够对社区成员形成自发的激励机制，能够凝聚公民的分散力量，动员社区成员参与生态环境治理，提升生态环境自主治理水平。我国村（居）民委员会是实现公民自治的正式组织，在基层社会享有较高的管理权威，是开展生态环境保护的核心组织力量。一方面，村（居）民委员会通过宣传教育、声誉机制引导公民自觉爱护生态环境；另一方面，村（居）民委员会是连接国家与基层社会的桥梁，能够代表社区成员意愿与政府部门进行协商谈判，增强公民集体的话语权。除了具有综合管理功能的村（居）民委员会外，生态环境保护也需要发展公民参与的志愿性环保组织。我国很早就在志愿性组织参与生态环境治理方面进行了有益的探索，比较典型的代表是农民用水者协会。从1995年试点至今，农民用水者协会已在农村得到普遍推广，在合理配置水资源和节约水资源方面取得了良好成效。从农民用水者协会的实践经验看，公民是否愿意参与社会公益性组织取决于他们能否从中获得实际利益，这对于发展环保志愿组织具有一定的启示。环保志愿组织应切实让公民感受到社区生态环境改善的效果，体会到环保志愿组织的实际作为，以此树立环保志愿组织的良好形象，赢得社区成员的信任，实现环保志愿组织高效作为、社区生态环境改善、公民积极参与三者之间的良性循环。此外，借鉴国外的环境保护经验，我国政府部门也应在环保志愿组织发展方面提供一定的帮助，可以把环保项目交给环保志愿组织运作并提供适当资金支持，或允许环保志愿组织从生态环境资源管理中获得一部分运营收益。

注释

①赵光勇、陈邓海：《国内“参与式治理”研究综述》，《中国劳动关系学院学报》2009年第4期。

②余逊达、赵勇茂：《参与式地方治理研究》，浙江大学出版社，2009年，第1页。

③张紧跟：《参与式治理：地方政府治理体系创新的趋向》，《中国人民大学学报》2014年第6期。

④Archon Fung， Erik Olin Wright. Deepening Democracy： Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance. London： Verso， 2003， pp. 23—25.

⑤[英]弗兰克·布里迪：《恐惧的政治》，方军、吕静莲译，江苏人民出版社，2007年，第39页。

⑥Johanna 1Speer. Participatory Governance Reform： A Good Strategy for Increasing Government Responsiveness and Improving Public Services. World Development， 2012， Vol.40， No.12， pp.2379—2398.

⑦苗大雷、曹志刚：《国家能力与社会治理——米格代尔的“社会中的国家”研究及其启示》，《华中科技大学学报》2016年第1期。

⑧Majone， G. Evidence， Argument and Persuasion in the Policy Process. New Haven： Yale University Press， 1989， p. 19.

⑨Schumpeter， J. A. Capitalism， Socialism and Democracy， Geo. Allen & Unwin， London， 1943， p. 242.

⑩Cole， G. D. H. Social Theory. Methuen， London， 1920， p. 114.

B11[美]卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社，2012年，第97—103页。

B12冉冉：《中国地方环境政治：政策与执行之间的距离》，中央编译出版社，2015年，第55页。

B13Ruttan， L. M. Closing the Commons： Cooperation for Gain or Restraint. Hum， Ecol. 1998， pp. 43—66.

责任编辑：思 齐