公民参与地方政府绩效评估的现实问题与路径

孙彩红（中国社会科学院政治学研究所，北京100028）



公民参与地方政府绩效评估的现实问题与路径

孙彩红
（中国社会科学院政治学研究所，北京100028）

［摘要］政府绩效评估是推动政府有效治理的重要途径，目的是通过提高和改善绩效实现有效治理。有效的政府治理要求多元主体参与治理，那么在政府绩效评估领域，也必须有公民主体的参与。然而，从已有地方政府绩效评估实践看，公民参与评估还存在不少问题。通过对一些公民参与绩效评估的案例分析，从价值导向、参与代表性、参与环节程序、参与的制度化法治化等维度提出实现绩效评估中公民有效参与的现实路径。

［关键词］地方政府；绩效评估；公民参与；绩效管理

要实现国家治理现代化的目标，政府作为重要的施政主体之一，实现有效的政府治理成为重要组成部分。政府绩效评估和管理是实现有效政府治理的一个重要方面。与实现多元主体治理相应的多元主体参与绩效评估的过程中，公民参与有什么现实性？在公民参与和提高政府绩效水平的关系上，到底通过什么机制来发挥公民参与的实际作用，这是本研究的落脚点。为此，笔者主要运用案例分析，在研究设计上，选择一些比较典型的有公民参与的地方政府绩效评估案例，具体分析这些绩效评估中公民参与的多项情况。通过判断已有公民参与绩效评估实践的主要问题，提出实现绩效评估中的公民有效参与的现实可行路径。

一、公民参与政府绩效评估的现实迫切性

政府绩效管理是政府公共管理理论和实践的前沿课题。从理论上讲，为公民和社会提供优质高效的公共服务，是政府为人民服务的根本宗旨的体现。政府绩效到底如何，公民有发言权，这具有法理基础和宪法依据。从现实运作来看，公民参与政府绩效评估在现阶段有着现实迫切性。

1.公民参与绩效评估顺应世界发达国家政府改革的发展趋势

20世纪70年代到80年代初，公共行政思想领域出现了新公共管理思潮，西方国家政府中出现了新公共管理改革运动。重塑政府运动中借鉴企业管理思想的体现之一是对政府绩效评估的实践。最典型的是，英国公民宪章通过服务承诺方式提高服务质量，以满足公众需要的指标作为评估公共部门绩效的重要手段。20世纪80年代以来，除了英国、美国，还有新西兰、法国、澳大利亚、加拿大、日本、韩国等国家都呈现出日益制度化的政府绩效评估发展状况。这对于发展中国家有着较强的示范效应。中国的政府绩效评估实践也不能脱离这种国际趋势。在评估政府绩效时，不仅看政府投入了多少资源，还要看这些投入和产出是否满足了社会和公众的公共需求和公共利益。因此，公民在参与政府绩效评估的主体中是第一位的。“只有公民积极地投入业绩测评的过程：确保机构为它们的开支、它们的行动、它们的诺言负责的过程，这些多重的目标才能够实现。”［1］

2.公民参与绩效评估是政府治理现代化的战略要求

要实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标，政府作为重要施政主体之一，政府治理的现代化是一个重要组成部分。政府绩效评估是衡量政府治理现代化程度的手段之一。

近年来，党和政府不断重视政府绩效管理和评估工作。中央政府多次强调了发展政府绩效评估的重要性和原则要求。例如，提出“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”［2］，推行政府绩效管理制度。2011年，国务院批准建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，并同意选择14个地区和部门开展绩效管理试点工作。到2012年，“全国共有24个省（区、市）和20多个国务院部门探索开展了政府绩效管理工作。”［3］在十八大报告中再次强调，“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”［4］政府绩效评估逐渐成为我国政府管理创新的一个重要组成部分。绩效评估的这种现实重要性要求公民参与到评估过程中。

3.公民参与绩效评估是建设服务型政府的要求

从建设服务型政府的角度，政府及其职能部门管理绩效如何，不能仅仅由政府自身判定，还必须由服务对象和社会公众判定。尤其是政府提供公共服务的水平与质量如何，必须由接受公共服务的相关公众群体参与评价，缺少了这一群体的评价，对政府绩效评估的结果将是不完整的。服务型政府的有效运作离不开公民参与支持与配合。广泛而制度化的公民参与不仅可以促进政府公共服务供给，强化政府公共责任，而且还能提升公共服务质量，保障公共利益实现。可见，公民参与绩效评估是服务型政府建设的要求，体现了人民当家作主的社会主义本质，也是改善政府与公民关系的现实需要。

4.公民参与评估是对现有绩效评估片面性的应对和完善

近年来我国地方政府日益认识到政府绩效评估的重要性，并进行尝试和探索。目前多数绩效评估是政府内部评估，一级政府对本级部分政府部门的评估，或者一级政府对辖区内下一级政府的评估。这种政府作为评估主体的一个最大问题是，无法全面反映出社会公众对政府履行职能效果的看法和判断，对于政府的绩效改善作用不太明显。为克服这些局限性，增强政府绩效评估客观性和全面性，出现了第三方评估和公民参与评估的实践。可见，公民参与绩效评估是应对已有评估局限性的现实发展。

二、公民参与地方政府绩效评估的主要案例形式

从地方政府绩效评估实践做法看，公民参与绩效评估，实际上是让市民表达对政府绩效的意见和评价。特别是19世纪90年代末开始，不少地方兴起了万人评议政府活动，但大多数没有坚持下来。目前地方政府绩效评估中的公民参与实践主要有如下几种代表性的形式。

1.杭州模式：在综合考评中注重公民参与

2000年，杭州市率先推出了对市直机关满意度评选活动。到2005年，市委市政府将目标责任制考核、满意评选、领导考评结合起来，确立了“三位一体”综合考评机制，社会公众参与评估成为一个重要组成部分。2011年成为全国绩效管理试点城市，不断推动综合考评向制度化、规范化、专业化方向发展。

杭州市综合考评强调公民导向。以“让人民评判、让人民满意”为综合考评的核心价值观，把解决群众关注的热点难点问题作为各地各单位工作的根本出发点和落脚点，把群众满意度作为检验各地各单位工作好坏的根本标准。在参与评估主体所占权重的设计上，社会评价即公民参与占到50%的权重（50分），主要是按比例随机抽取市民、企业、市党代表、市人大代表和政协委员、社会组织代表、社会监督代表等9大层面的1万多名参与人员，对市直单位进行满意度评价。同时，完善“评价—整改—反馈”工作机制，把社会评价的结果落实到政府绩效的改善和提高上。

以2013年度对市直单位的社会评价为例（评价时间期限是2013年12月6日到2014年1月5日）。在参与主体上，9大层面的参与代表12000名，其中市民代表6000个，把企业代表增加到2000个，同时还扩大了市民代表所在社区，由160个社区增加到200个社区，大大扩展了社会代表覆盖面。从评价结果看，市民代表所提出的评价意见是最多的，超过了所有评价意见的50%，对政府改善绩效产生的影响也是最大的。

2.青岛实践：邀请公民参与绩效考核

青岛市的政府绩效考核，是从1998年目标责任制开始的。2009年以前主要是对市直单位和下设区市进行分组考核，其中民意评议占全部考核权重的8%。此后不断完善考核机构、指标体系等。2010年，青岛市邀请约2500名市民当“考官”，对政府部门“向市民报告、听市民意见、请市民评议”现场述职活动进行打分，评估成绩作为2010年政府部门绩效考核中的社会评议得分［5］。

2011年，颁布了《关于建立健全促进发展方式转变绩效考核监督体系的意见》，对市政府部门设置了工作目标、履行行政职能和综合评议三个一级指标，重新调整了分值和权重。在绩效考核中特别注重强化公民导向、扩大公民参与。突出的方式有民意调查，在每个区市20多万部电话中随机访问500个样本，实施“背靠背”式调查，调查结果占领导班子考核权重的16%。还有“三民活动”，“向市民报告、听市民意见、请市民评议”，以随机抽样与组织推荐相结合的方式，组建了人数达1万名的市民代表队伍，对市政府部门评议打分，评议结果占全部考核权重的35%。

3.深圳做法：政府绩效评估中的公民参与

深圳市政府2007年成立了“政府绩效评估委员会办公室”。2007年，市政府制定了《深圳市政府绩效评估指标体系（试行）》，以“绩效评估”为专项工作，选取16个局和6个区为试点，设立两套指标体系，进行试点。在2009年的绩效评估和管理文件中规定了政府绩效的外部评估部分。其中，一部分是市统计部门组织的服务对象和社会公众满意度调查的评估与管理结果。政府绩效评估与管理结果计算采用百分制：内部评估占70%；外部评估占30%，其中服务对象和社会公众满意度调查占15%。从2010年起，“绩效评估”对象扩大到32个委办局和8个区级单位。2015年实施新的《深圳市政府绩效管理办法》，客观评估和社会公众满意度的主观评估各自所占的比重，由市政府绩效管理委员会决定。但是，开展绩效评估后对于社会满意度评价和公众参与评估的结果还没有完全公开，对于结果的反馈和运用也待进一步观察。

4.浦东试点：社会公众参与绩效评价

2006年中央政府批准在浦东新区开展“试点”工程以来，地方政府先后出台了一系列相关政策性文件，如《浦东新区行政效能评估暂行办法》、《浦东新区行政首长问责暂行办法》等，有效指导绩效管理工作。

政府绩效评估的主体分为四大类：人民群众、部门互评、职能部门和分管领导。可见，人民群众是绩效评估的重要主体之一。在评估中突破了单纯的数据指标考核，将公众感知、“问绩于民”的思路贯穿于政府绩效评估的始终［6］。浦东新区设置的公众“满意度”将群众对政府工作的评价置于绩效评估的重要位置，以外部力量促使政府提高绩效和服务质量。同时，外部评估还采用了发放调查问卷让公众参与评价的方式，具体运作是由国家统计局上海调查总队与上海社会科学院社会学研究所共同组织，通过发放调查问卷的方式获得信息。每年发放给公众的调查问卷有六七千份，最后将有效问卷进行汇总计算。将公众的评价放在第一位，避免了政府自评的片面性。

5.南京形式：公民参与评议政风

南京市政府实行的评议政风活动，有两个阶段。1998年到2008年，以三年为一周期，每个周期确定15个参评的重点部门和行业，每年评5个，参与评议的有人大代表、政协委员、村负责人、企业负责人、民主党派人士等，主要还是部门内部评议。2009年以来，民主评议政风活动变化很大，依托网络、电视、电话等平台，创新开展“向人民汇报”的民主评议政风行风直播活动，让人民群众出卷、相关部门应考。特别是到2012年形成了向人民学习、为人民服务、请人民评判、让人民满意的公民参与评议新格局。

此外，还有公民“考核政府拟办实事”的参与形式。一些地方政府对年初承诺的为民办实事的事项，让群众参与评价，主要是为了解决好人民群众的民生问题。

三、公民参与政府绩效评估案例的问题分析

在政府绩效评估中加入公民主体，这是一个从政府主导和自我评估的单一模式向政府主导、多元参与评估转变的进步。但是，从公民参与政府绩效评估的实际过程和效果来看，仍存在很大提升和发展空间，从公民参与评估的主体、评估的空间与时间、评估对象与内容、评估方式、评价结果等维度来分析，都存在不同程度的缺陷，整理为表1。

表1　多维度分析公民参与绩效评估存在的问题

1.公民参与绩效评估的权重和代表性问题

不同主体参与绩效评估的权重是确定评估属于何种主导模式的重要依据之一。上述主要案例显示，杭州市公民参与评价的比重达到50%，青岛市民评价占考核比重的35%，深圳的是占15%。公民参与绩效评估，社会公众和市民评价的权重到底应占多大比例，还有待进一步研究和更多的实践检验。

参与评估的公民代表性是影响绩效评估的另一个重要因素。政府绩效涉及到不同群体的公民，评估政府绩效的公民也应来自不同阶层、不同群体、不同地域等。这类似于人大代表一样，尽可能使参与的代表具有广泛性。但实际参与绩效评估的公民代表，还缺乏广泛性。例如，从参与的公民职业状况来看，参与的个体多数是党政机关、事业单位中的职工，而普通工人、农民和个体劳动者等群体中的公民参与比例明显偏低。

参与评估的市民人数和规模，也没有确定科学而适度的规模。有的地方1.5万人，有的1.2万人，有的2000到3000人。有些地方政府搞万人评议，究竟是为了真正科学评估，还是为了一时轰动和宣传？从实际结果看，单纯追求大规模的万人评议，在促进政府改善绩效方面的效果并不明显。参与规模问题也需进一步解决。

2.公民参与绩效评估的范围和过程问题

公民参与评估的领域、对象和范围是比较窄的。有的只是简单评价政风、服务态度、办事效率等，或者笼统地选择对政府提供公共服务是否满意。这些简单领域的参与并不能全面反映政府在履行其各种职能中的绩效结果如何。因此，要拓宽公民参与绩效评估的范围，是一个重要的现实任务。

公民参与政府绩效评估是由一系列环节和活动构成的，是一个过程。而现实的公民参与评估，只在绩效评估的结果评价这一环节上吸纳公民参与，而不是从指标设计、全面评估、结果反馈等整个流程上吸纳公民参与。公民参与的绩效评估，从公民一方主体而言，基本上还处于被动参与的阶段，不管是调查问卷、还是网上参评，或是现场打分，对于评估的内容，都预先由政府设定的。而这些指标恰恰是评估政府绩效需要解决的前提问题。

3.公民参与评估的结果及运用问题

从公民参与评估结果的反馈来看，政府对公民参与结果公开程度不够，反馈不及时。进一步分析，政府对公民参与评估结果的运用，有些流于形式，多数地方政府没有真正把评估结果用于改善政府绩效、形成对政府及部门的有效奖惩制度。有的即使运用了评估结果，形式却过于简单化，只是一个简单奖惩，也没有落脚于追责与整改。

最关键的一点是，绩效评估的结果没有与责任制挂钩，评估出来的问题没有得到及时的纠正与改进。如果继续发展下去，这种状况会削弱社会公众对政府绩效评估的信任度以及政府的公信力。这些问题的出现不仅是因为不少地方政府领导太注重当前的政绩，而不愿意主动吸纳公民参与绩效评估；而且还因为法律制度保障的缺失，无法持续，这从不少地方绩效评估的依据也可看出（如表1），基本上是一些办法、意见或方案，不具有法律的权威性。

四、实现公民有效参与绩效评估的现实路径

总体而言，我国地方政府绩效评估中的公民参与实践还处于起步阶段，有诸多现实问题需要解决。正如有学者总结的，我国政府绩效评估还存在明显的内部控制倾向，表现为“绩效评估的政府主导和公民参与不足”［7］。公民作用还限于某些环节的“部分参与”而非“全程参与”，公民角色属于被动的“信息供给者”而非“信息供给与决策共享者”，而且在整个过程中，公民的发言权和影响力依然有限。下一步如何提升公民参与政府绩效评估的实际水平和有效性？怎样把公民参与和政府绩效改进联系起来？为进一步推动地方政府绩效评估中公民参与实践的进展，提出如下可行性发展建议。

1.坚持绩效评估的核心主导价值

这是解决评估为了什么的问题，也即政府绩效评估的根本目的和发展方向。在价值取向上，最根本的是真正转向以提升治理能力和水平为主导对政府绩效进行全面评估，摈弃唯GDP的评估，突出经济与社会协调、平衡与可持续发展的目标。十七大报告中指出，“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”［8］将科学发展观的实质与精髓贯穿于政府绩效评估全过程，必须坚持以人为本进行评估的核心价值。同时，十八届三中全会决定中强调，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”［9］因此，政府职能履行和公共事务管理最终目的是实现好、维护好、发挥好最广大人民群众的根本利益，切实加强民生问题的解决。这也是评估的出发点和落脚点。

2.扩大公民参与绩效评估的代表性

评估主体由于各自立场、背景、专业知识差异，对于同一个评估对象或项目可能给出不同的判断。因此，要扩大公民群体的代表性，同时考虑代表的多元性和分布的平衡性。在参与评估的公民选择上，要从不同地域、职业、经济状况、社会地位、阶层、教育经历和年龄等维度各选择一定比例和数量的代表。使参与的公民代表，既能保障评估的覆盖面，又有合理的组成结构。这样，才有利于从不同角度和层面评估绩效，反映政府绩效中的矛盾和问题，真正促使政府改善绩效和治理水平。

从参与的公民数量选择上，可以根据城市人口规模或一个科学基数，按照一定比例确定要参与的公民数量。同时还要考虑公民参与对公民本身产生的成本与收益问题，在保证参与的代表性和参与充分性的前提下，要确保能反映一个地方政府绩效状况。如果按公民所属社会阶层来抽样，最理想的状况是“占公众人数10%的某社会阶层就应该占参与人数的10%，占公众人数15%的某个社会阶层就应该占参与人数的15%。”［10］扩大公民参与路径及其权重，突出考评结果的可信度与有效度。

3.创新公民参与绩效评估的途径和方法

增加公众参与评估的权重，真正实现公众代表在政府绩效评估过程中的参与权和发言权。例如，澳大利亚维多利亚州的评估指标中有对居民来电和投诉的解决情况、对地方总体服务的满意度、对地方环境清洁的满意度等指标，以及专门对社会公众满意度调查体系。这对于我国政府绩效评估中吸纳公众参与具有重要参考价值。在政府绩效评估中引入公众为本体的评估体系，包括运用民意调查，结合政府职能领域、围绕公众最关心、最直接的问题以及政府对这些问题的回应情况设计调查问卷，全面反映和了解公众对政府履行职能绩效的判断和评价。除此之外，还可以有针对性利用电话调查、邀请市民到现场参与评估等方式。

特别是在互联网技术迅猛发展的阶段，大数据的运用正处于快速发展之中，如何把传统的参与方法与这种新技术下的创新形式相结合，也是需要进一步探究的。

4.推进公民参与绩效评估的制度化和法治化

促进公民参与政府绩效评估的可持续发展，必须注重完善制度化建设，包括制度化地确定公民参与的主体资格、参与的规模和比重、公民能够参与评估的范围和领域、公民参与评估的方式和渠道等，从而有效控制评估过程的成本，提高公民参与绩效评估的收益。

从绩效评估的目标规划、指标设计、实际评估，到结果反馈等环节和过程中的公民参与，都要科学规范一系列制度化的程序。还要制定对公民参与绩效评估的监督制度，来及时调整公民参与绩效评估过程中的偏差，保证评估的客观性。最后是对绩效评估的反馈制度。公民参与绩效评估的结果，政府如何反馈，都要有明确的规定性程序，这也是公民参与绩效评估得以可持续发展的重要条件。

推进政府绩效评估的高层次立法，这种立法的核心和根本目的就是促进绩效评估的权威性、稳定性与可持续性。例如美国、日本政府的绩效评估都有一定的法律依据。美国1993年颁布《政府绩效与结果法案》首次以立法形式规范政府部门及相关绩效管理活动。日本政府于2001年制定了《关于行政机关实施政策评价的法律》，标志着日本政策评价制度的成熟［11］。所以，公民参与绩效评估的制度化成熟之后要用法律形式固定下来。我国也可以参照国外绩效评估法律的立法方法和框架，在地方立法基础上，推动中央立法的进展。我国的《中华人民共和国政府信息公开条例》就是在地方行政法规或规章的基础上，遵循的地方立法先行、推动中央立法的实践路径。因此，可以考虑在推动地方性绩效评估法规出台的基础上，制定全国性的绩效评估条例，并且把公民参与绩效评估作为一部分在法律中规定下来。

最后，把公民参与评估纳入整个绩效评估体系中，因为政府绩效评估是一个多主体、多层面、多领域的全面评估，要把公民参与的评估、第三方机构的评估、政府自身的评估有机结合起来。以完善的法律制度解决地方政府吸纳公民参与绩效评估的随意性与主观选择性，通过绩效评估的法治化和可持续性，带动政府治理的法治化。

参考文献：

［1］哈拉契米.政府业绩与质量测评——问题与经验［M］.广州：中山大学出版社，2003.33.

［2］温家宝.政府工作报告（2005年）［EB/OL］.人民网，2005-06-27.

［3］我国将加大政府绩效管理试点工作力度［EB/OL］.来源：中央政府门户网站，2012-08-12.

［4］坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012-11-18.

［5］白龙，何扬.如何科学评官评政［N］.人民日报，2010-12-22.

［6］徐春月.地方政府绩效评估研究［J］.新会计，2015（2）.

［7］周志忍.我国政府绩效评估需要思考的几个问题［J］.行政管理改革，2011，（4）.

［8］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［M］.北京：人民出版社，2007.

［9］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16.

［10］孟丹等.公众参与城市规划评价体系研究［J］.华南理工大学学报，2005，（2）.

［11］袁娟等.美国和日本政府绩效评估相关法律比较研究［J］.行政与法，2009，（10）.

On Actual Problems and Path of Citizen Participation in Local Government Performance Evaluation

SUN Cai-hong
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100028，China）

Abstract:Government performance evaluation is an importantroute for effective governance，and the aim is to improve and increase government performance. Effective governance of government needs multi-subjects’participation，therefore，in the process of government performance assessment，it must require citizen participation. However，from the view of existing practice of local governments’performance evaluation，there are some problems of citizen participation in the assessment. By analyzing some cases about the evaluation，it puts forwards practical and feasible ways to realize effective citizen participation in performance evaluation. The ways include value orientation，representativeness of citizen，participation’s procedures and stages，institutionalization and rule by law.

Key words:local governments；performance evaluation；citizen participation；performance management; practical ways

［中图分类号］D630.1

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）01-0007-06

［基金项目］本文系中国社会科学院政治学研究所2015年度创新工程项目“中国行政体制改革与政府绩效评估研究”的阶段性成果。

［收稿日期］2015-10-16

［作者简介］孙彩红（1976—），女，山东夏津人，中国社会科学院政治学研究所副研究员，博士，主要研究方向为政府改革理论与实践。