公共政策执行的机制创新研究

蔚　超，张钰玉（天津外国语大学涉外法政学院，天津300204）



公共政策执行的机制创新研究

蔚超，张钰玉
（天津外国语大学涉外法政学院，天津300204）

［摘要］公共政策执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的中间途径。但公共政策在执行过程中会遇到方方面面因素的干扰，进而出现政策执行失范。政策执行失范可以划分为符合、创新、形式主义、隐退主义和反抗五种类型。从机制视角，政策执行失范归结为制度、权力和利益三重因素，而机制的完善对于改善政策执行失范具有重要意义。

［关键词］政策执行失范；形式主义；隐退主义

一、政策执行失范概念

（一）政策执行失范的诠释

当今社会如此复杂，其稳定与和谐发展皆离不开良好的公共政策，社会的方方面面都需要政策加以调节与指引。然而，所有的政策只有通过有效落实，才能实现政策的初始目标，达成政策的意义与价值。政策过程包括许多重要的环节，政策执行只是其中之一，它是发生在一个方案上升为一项政策之后的事情。更加明确地来说，政策执行其实就是政策执行人员将种种手段以及措施施加于政策所针对的目标对象，从而使政策由文字内容转变成为实际操作的过程，以此来达成政策所设定的目标。按照政策的指示从而进行改革，把一项政策付诸于实际的一切活动的总和，即是政策执行的本质。政策执行研究一般涉及政策资源、目标群体、执行手段、执行队伍等方面的内容［1］。政策的执行是一个非常复杂的过程，而种种因素的存在致使其无法达成预想的目的，从而导致政策执行的失效，产生了政策执行失范。

所谓政策执行失范，是指在执行政策的过程当中所出现的既定的政策目标，和规定的达到此目标的执行手段不相符合、甚至完全相背离的情形。这里的政策目标是指政策主体为了达成公共意志、满足社会需求而认为值得有、值得存在的东西，执行手段是政策制定主体认为是合法地达到政策目标的方式。当政策执行主体可以用政策制定主体认为是合法的执行手段达到既定的政策目标时，政策目标与政策执行是平衡的，这时政策执行主体采取的是遵从行为。反之，当政策执行主体不认同政策目标，或者说不重视达到政策目标所应该遵循的手段，这时就出现了政策目标与政策执行的不平衡，即政策执行失范［2］。

（二）政策执行失范的本质

政策的制定、执行以及执行的结果都是为了解决一定的社会问题，并调整一定的社会利益关系［3］。政策执行的本质，从根本上说是由政策的本质来决定的。良法美策贵在能行，任何一项政策只有经过切实执行，才能达成政策的目标以及价值。因此，政策执行的本质便是将一定社会阶级的意志和利益变为现实。然而，尽管政策的灵魂和目的是谋求公共利益的实现，但是由于政策的制定主体与执行主体都有各自的利益，并且追求自身利益的最大化，因此在这两者所追求的利益存在矛盾的时候，就会出现政策目标与政策执行的不平衡，即政策执行失范。

政府想要实施有效的公共管理，不仅要依赖于科学的政策，更要依赖于政策的有效实施。因为政策代表和维护一种长期的、整体的或国家的利益，所以它的实质是对社会利益布局进行重新分配和调整，从而促进整个社会健康和谐稳定地运行。而政策执行主体经常从眼前利益或个人利益出发审视政策，如果他们按照自己的宗旨执行政策，漠视既定的政策目标或不遵从规定的执行手段与程序，就会使政策远离既定目标。由此可以看出，政策执行失范的本质是政策制定主体与政策执行主体之间不同利益的博弈。

二、政策执行失范的类型

在政策学的早期发展阶段，引起人们关注更多的是政策的制定而不是政策的执行。从20世纪70年代开始，西方尤其是美国的学者，渐渐将政策的执行作为政策关注的主题和中心［4］。但正如上文所指出的，政策在执行过程当中会存在多种失灵现象，对政策执行失范进行全面的了解与深入的分析。众所周知，在大多数的研究中，学者通常习惯用类型化的方法来解释事物。类型化的分析方法非常有效，利用这一分析工具，可以将研究对象化难为易，并很清楚地了解事物的特点［5］。利用这样的方法可以对复杂多样的政策执行失范进行整理并详细研究。

现实世界是一个复杂多变的所在，形形色色的政策现象表现出多种不同的特征。政策执行失范亦有其自己的特征，借鉴默顿的社会失范理论模型，根据政策目标与执行手段这两个因素的相互关系，可以构建政策执行失范的五种类型，详见表1。

如表1所示，+表示认同政策目标或者采用规定的执行手段；-代表不认同政策目标，或者不采取政策制定主体认为规范的执行手段，各类型及其在实际政策执行过程当中的表现分析如表1。

（一）附和

附和是指政策执行者不仅决定接受政策目标，而且愿意遵循合法的执行手段，属于无失范型。这是政策目标与执行手段相平衡的一种类型，是一种理想的类型，政策过程运行状态良好。从政策运行的角度看，显然人们努力的目标是达到这种完美的理想类型，但在实际生活中只有规范与秩序，而没有任何失范是不可能的，即使存在这种情况，那也是相当少见的，可以说几乎是不存在的。这种类型在实际政策运行过程当中表现为政策执行主体对政策的严格遵从与执行，当然它的前提在于政策制定主体与政策执行主体二者的利益完全相同。这种类型的出现虽然表现了政策执行主体对政策制定主体的服从，也有助于达到既定的政策目标，但从另一个侧面也反映出政策执行者缺乏对政策问题的自我思考，以及没有参与政策过程的自主性与积极性，而只是按照程序完成任务而已。

表1　政策执行失范的类型

（二）创新

创新是政策执行者认为政策目标是合适的，是应该尽力去完成的，但考虑到部门利益或地方利益，他们又不愿意或不能够用合法的执行手段来实现这些目标。这样，他们就经常违反规范。这种类型显然属于行为失范型。常见的“上有政策、下有对策”就属于这样的类型。即政策执行人员出于对自身不利因素的考虑，片面错误地执行政策，采取针对性的手段抵制政策——有什么样的政策下来，就有什么样的执行方式和手段“应付”，县官不如现管。如果将要执行的政策同政策执行机关及政策执行者的利益不相符合，政策执行者就有很大可能用与上级政策不符的执行措施来“应付”，目的是全力维护本部门利益，这样政策就难以按既定规划和原则付诸实施，政策的原意也就因此而改变。政策执行者认为只要完成政策的预期目标就达到了目的，执行手段并不重要。虽然大力提倡创新，但经常、过多地漠视执行手段与程序，会造成政策交叉与混乱，最终使政策变成一纸空文，使政策执行无章可循。

（三）形式主义

形式主义是指那种已经失去了既定的政策目标，或政策目标的存在已经毫无意义，而仍然盲目地坚持那些执行手段的现象。它属于价值失范型。政策敷衍和盲目执行便是此种类型在实际政策执行过程当中的典型表现。任何一项政策都有其生命周期，通过政策清理，人们会察觉某些政策已经达成自己的目标。除此之外，还有一部分政策经实践检验是失败的，因为它不仅偏离了最初的目标，而且根本无法处理它所面临的政策难题。另有一些政策，由于适用的社会环境已经发生很大变化，已经变得陈旧和过时，所以这时应及时调整或终结这些政策。但一些政策执行者缺少这种意识，并没有认真领会上级政策精神，而是照搬照抄或盲目执行。国家政策的有效实施要求政策执行人员坚持原则性，同时也要发挥自主能动性，机动灵活地执行政策。虽然政策条文是条条框框，但真正到政策执行上就需要真抓实干，结合本地区实际，在不违反国家政策的前提下，一切从实际出发，创造性地执行政策。

（四）隐退主义

隐退主义是既不认同政策目标，也不认同达到这些政策目标的执行手段。它属于全失范型。这在理论上属于完全失范，表明此项政策无效。它是一种不具有典型性的、非常极端的失范类型。因为假如真的出现此种状况，政策根本无法继续运行。这种类型在政策实际运行过程当中的表现为拒不执行或观望式执行。当然这种情况同附和一样很少出现，但不能说不存在。在这种情况下，政策执行者动作缓慢、反复无常、矛盾纠结，对政策执行持观望态度或拒不执行。这是因为他们有的不愿意应付具体事务，有的害怕目标群体的反抗，有的看到个人利益难以实现等等［6］。以上的行为很大程度上会使政策执行的效率变低，也会使政府在公民心中的形象严重受到损害。

（五）反抗

反抗是既不认同惯有的政策目标，也不认同提倡的执行手段。反抗主体期待在变革之后会出现一种新的政策目标以及新的执行手段。这种类型的失范从性质上来说是积极的，但与隐退主义又有所不同。隐退主义者既不认同政策目标，也不遵从执行手段，同时又无所作为，政策执行主体对于现状束手无策、无能为力，却不想去改变它，而是以一种消极的情绪任由现状继续。而反抗者虽然也反对政策目标和执行手段，但却倡导变革、推动变革，积极地帮助政策制定者打破僵局，建立新的政策目标与执行手段。

三、政策执行失范的机制分析

政策执行失范的类型分析是对于政策执行的失范行为从形式上所做的一种分析，但它并不是原因分析。因此必须把它与因果分析相结合，才能对政策执行失范作出更有力的解释。政策执行这种社会实践活动非常复杂，所以政策在执行过程当中的失范原因亦比较复杂。借助于机制构成的视角，通过对机制的三个构成要素，即权力、利益和制度进行构成分析，从而深入探究政策执行失范的原因［7］。

（一）权力制衡机制模糊

权力是一种影响力，其本身并无善恶之分，公众之所以对权力形成“恶”的认识则是拥有权力的行动主体在权力行使过程中对其进行滥用而导致的。限制权力的滥用，但要实现权力对机制运行的保证，必须对权力进行制衡，“把权力限制在适当范围内是文明建设的中心问题”［8］。当前的权力结构在很大程度上来说是以政府权力为主导并形成了相对社会来说的权威。保证机制正常运行的权力是一种不过度膨胀的权力，但显然目前的权力结构是不能够满足机制健康运行所需要的。

（二）利益整合机制匮乏

根据决策权与执行权相分离这一行政执行原则的要求，政策的制定者与执行者应当由不同的主体承担。其中，政策制定者负责决策的制定，发布决策指令，执行者则负责通过一系列行动把政策方案、决定等观念形态的东西变为现实的形态［9］。而在实际政策运行过程中也是如此，社会公共权威为消除公共问题、达成公共目标、实现公共利益制定出方案以后，再交由政策执行者具体实施。而政策执行则是对社会公共利益进行整合，政策制定人员与政策执行人员为了自身的利益需求，难免会出现利益不一致甚至相冲突的情形，这时便会产生政策执行失范。

（三）制度规范机制滞后

制度一般被认为是能够影响政府行为的重要因素，制度内涵着激励与约束两种功能，激励性制度能够促使政府行为做出认为符合自身利益的选择，约束性制度又能够为这种行为塑造一个行为边界，防止其出现过分越界的可能。当既有的制度不完善时，各部门之间的权责分工就会呈现出模糊状态，而相应的行政协调机制也不健全，无法通过法律的形式将部门间的协调与合作行为给予明确规定，无法实现合作的有序化、结构化与长效化。

四、优化政策执行的机制创新

为了保证政策的优质高效，防止出现政策执行失范，就必须注重建构政策执行的机制，可以从如下几个方面对其进行构建。

（一）构建科学民主的公共决策机制

科学而民主的公共决策机制是使政策合理、具体以及稳定的保障。为了能制订出符合民意并且高质量的政策，首先务必建立科学民主的公共决策机制。可以从如下两个方面来进行构建：第一，完善政策评估。政策评估对于任何一项政策的生命周期来说至关重要，它决定着政策是终结还是继续进行，在实际政策过程当中发挥着非常关键的作用。第二，推广决策听证。听证制度是指政府为了实现善治，在做出与行政相对人有关的公共决策之前，广泛听取各方面的意见而做出更符合民意、更符合公共利益的决策的一种制度。听证制度是按照民主行政的要求所建立的一种制度，其在我国的建立与执行具有非常重要的现实意义。

（二）构建政策执行的利益整合机制

为了提高政策的执行力，有必要建立一个良好的利益均衡机制并以此来平衡各方的利益，可以从五个方面出发进行此机制的构建。一是建立利益引导机制。为了帮助各个利益团体，尤其是政策制定主体与政策执行主体能有一个正确的利益观念，同时正确处理他们之间纷繁复杂的利益关系，必须建立高效的利益疏通以及引导机制。二是建立健全利益表达机制。为了能让各个治理主体有机会、有平台充分表达自己的利益，也有必要建立顺畅无阻的利益表达通道。三是建立利益调节机制。由于不同的利益主体所追求的利益不尽相同，因此对于各个主体的利益要进行适度的调节与整合，从而保证社会公平。四是建立利益约束机制。不管是市场主体，还是政治主体，都会尽一切可能最大限度去追求其自身利益。因此必须制定相关法律法规来限制这些利益主体的自利活动，将他们对于利益的追求限定在一定的范围之内，并以此来确保最终能实现公共利益。五是建立利益补偿机制。利益补偿机制是指，对那些利益受到损害的公众或团体提供相当的补偿，从而促进社会公平，提高政策的执行能力。

（三）丰富政策的公众参与机制

公众参与是指每个公众作为国家的主人都可以通过合法的程序以及相关途径来参加国家管理以及国家政治生活。通过公众参与公共管理不仅可以反映公众的需求与偏好，了解公众的意愿与希望，也有助于公众得到更多的信息来评估政府的政绩。通过公众参与机制的建立与完善，不仅可以使政策的施行体现出主权在民的基本思想，而且也可以保证在政策执行过程当中实现公众参与的制度化、规范化和程序化［10］。可以通过公众参与执行计划、公众参与执行监督、公众参与执行评估等多种形式来丰富公众参与机制。

总之，政策是人们经由本身的活动来消除社会中出现的问题的过程，任何政策目标的完成最后都需要依靠政策执行人员来进行和完成。政策经过合法程序确定并且正式颁布以后，就开始进入执行阶段。但由于政策在执行过程当中会受到来自各方面因素的干扰，因而造成政策的执行偏离政策目标，致使政策效果无法实现，最终产生政策执行失范。只有通过机制的优化与创新，才能为政策执行提供良好的制度基础与运行保障。

参考文献：

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［中图分类号］D63-31

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）01-0003-04

［收稿日期］2015-10-21

［作者简介］袁蔚超（1981—），男，山东兖州人，天津外国语大学副教授，博士，从事公共政策研究。