货币发行业务风险防控机制研究

严文静

摘 要：人民银行货币金银部门是人民币发行管理的主要部门，承担着确保货币发行安全的重任。货币发行中的风险大体可以分为业务操作风险、制度执行风险、员工道德规范风险及现金供应风险四个方面。本文在分析货币发行业务风险原因的基础上，通过借鉴发达国家的经验，从加强教育、严格制度落实、完善防控机制、健全内控、强化监督等方面提出了加强货币发行业务风险防控的建议。

关键词：货币发行业务；风险防范；内控制度建设；基金调拨

一、货币发行业务风险类别

《中国人民银行法》赋予中国人民银行“发行人民币，管理人民币流通”的权利和责任。中国人民银行各分支机构的货币金银部门依据相关法律、法规及制度办法，管理人民币发行、流通到退出流通的一系列业务。从具体工作内容上看，与发行基金相关的货币发行业务主要有发行基金调拨、印制入库、代保管品管理、货币投放回笼、残损人民币复点销毁和货币发行会计账、表、单的编制六大环节以及诸多子环节，具体业务内容见表1所示。

货币发行是人民银行的一项重要工作，也是风险多发和风险防范的关键环节。货币发行业务风险呈现多类型、多层次的特点：既有系统性风险，又有非系统性风险；既有外部风险，又有内部风险；既有技术性风险，又有道德性风险。按照其风险性质划分，主要有以下几个方面：

（一）业务操作中的风险

业务操作中由于管理不到位，操作欠规范，从而会导致发行基金发行中出现长短款现象等问题。业务操作中的风险主要集中在以下三个环节：

1、出入库环节

出入库环节的风险主要包括上下级发行库之间发行基金调拨及对商业银行出入库两个方面，常由工作人力不足、规章制度执行不严格、信任代替制度、人为作案等原因产生。控制该风险的重点在于数量和版别，保证发行基金簿实、账实、账账三相符。

2、残损人民币复点环节

残损人民币复点环节出现的问题主要原因为管理失控、违规操作、疏于防范，从而导致人为作案的账实不相符。总结近几年的相关案件，人民币复点环节问题主要表现为恶性抽张行为，其违规操作人员既有聘用制员工，又有内部正式员工。

3、销毁环节

销毁过程中出现销毁实物与销毁命令不相符，销毁实物在销毁过程中出现遗漏等现象。

（二）制度执行中的风险

1、发行基金出入库带来的风险

未严格按照《发行库管理办法》中的规章制度对发行库进行管理；未按照同进、同出、同操作的规章程序进行作业；业务办理中未进行交叉复核，不落实相互监督制约制度；未实行“一笔一清”，营业结束后不按时核对库存和对账签约。

2、发行调拨带来的风险

辖区内调拨业务所签发的调拨命令没有实行“专人管理”；没有按照调拨纪律严守秘密；未执行“共同经办，交叉复核”的相关制度；调拨印鉴管理工作中未执行“证印分管”的原则。

3、货币发行账务处理的风险

发行基金出入库各种凭证的受理，货币发行信息系统数据输入、输出、上报、结转、整理以及信息系统的维护等没有按照相关规章制度的规定进行处理、操作，从而造成信息系统数据的错误、混乱、数据丢失等，给发行基金的绝对准确带来风险，从而进一步诱发安全隐患。

4、库房密码锁管理带来的风险

未严格执行组合密码锁管理相关规定；未坚持定期更换密码锁；未对密码进行严格保密，出现公开操作现象；未对密码锁进行定期保养，造成密码锁失灵，密码失密，从而引起内盗案件发生。

（三）员工的道德风险

一方面由于职业道德素质不够，遵纪守法观念淡薄，置央行内控制度、金融法规、货币发行操作规程于不顾，不积极贯彻履行岗位的责任，甚至违法侵占发行基金。另一方面，由于相关从业人员缺乏主人公意识和爱岗敬业精神，岗位工作敷衍塞责，未能做到及时发现并有效地堵塞发行库管理中的漏洞，从而引发发行基金损失。

（四）现金供应的脱供性风险

现金供应中的风险表现为商业银行等金融机构在人民银行账户上有可用资金，但人民银行不能按时提供充足的现金供应。究其原因，一是由于天灾人祸等不可预测事件的发生，导致社会现金供求出现异常变化，现金供应出现脱供或缺口。二是由于人为因素导致的现金脱供。由于对货币投放回笼规律把握不够准确，致使现有货币调度不合理或货币供应量不够，出现货币供应的局部或全面脱供。

二、发达国家货币发行业务经验借鉴

货币发行作为中央银行的一项基本职能，各国中央银行都给予了高度重视，并投入了大量人力、物力。在美国、欧元区、日本、英国等发达国家的中央银行，从事货币发行工作的工作人员占中央银行总人数的三分之一。对比这些国家或地区的中央银行货币发行业务，可以发现有以下共同点：

（一）钞票处理现代化

为树立中央银行在货币发行中的权威性，维护国家货币形象，发达国家中央银行都投入大量资金，依托先进的科学技术，建立起现代化的钞票处理中心，使用自动化机器设备完成对钞票的清点、挑剔、分类、剔假、捆扎、销毁等重复繁杂工作，尽量减少人工操作。比如，美国联邦储备银行在其12个分行均建有钞票处理中心，美国联邦储备银行最大钞票处理中心——纽约钞票处理中心于1992年建成，投资1.2亿美元，占地面积达3.9万平方米，拥有212名员工，工作人员占纽约分行总人数的30%，每日清分处理钞票1.2亿张，销毁500万张。现代化钞票处理中心的建立，在提高效率的同时减少了人力成本，同时避免人工操作中的失误和风险，大大提升了货币处理的安全性。与此同时，还能及时发现商业银行出纳中出现的问题，从而督促商业银行提升现金出纳的质量。此外，目前发达国家钞票处理与钞票印制比达1：1，经现代化钞票处理设备处理过的钞票更加适合ATM等设备的钞票使用要求。

（二）加强商业银行使用现金的管理

发达国家的中央银行大都建立了比较规范的商业银行存取现金预约制度，在加强商业银行使用现金管理的基础上，便于中央银行有序安排对商业银行现金的出入库，保证商业银行的货币供应充足，加强中央银行调节货币流通的能力。比如，日本银行规定商业银行每天16：30前将次日使用现金计划提交日本银行，日本银行据此向各商业银行提供现金供应。英国的英格兰银行每月定期公布该月各商业银行可得到的现金数量和券别，商业银行据此向英格兰银行报送当月存取现金计划，英格兰银行根据自身计划和商业银行提供的计划统筹规划，向各商业银行提供先进供应。

（三）提升货币防伪技术

随着科学技术的发展，钞票防伪技术取得了很大进步。近20年来，缩微技术、磁性、荧光、安全线、红外条形码技术、激光技术、新型材料技术已日臻成熟并广泛应用于钞票印制行业。目前，先进国家的印钞行业已综合采用计算机、全息、激光、缩微等技术，使钞票的防复制、防机制、防扫描能力大大提高。如瑞士法郎在印制过程中采用5种光技术，将世界多种先进防伪技术融为一体，从而印制出世界一流的货币。

三、加强货币发行业务风险防控的建议

加强货币发行业务风险防控要注重“人防，物防，技防”三者并举，其中“人防”为重中之重。在风险防控措施上要严格贯彻内部防控和外部防控相结合的方针，力求人员保障更加有力，安全监督更加严格，制度更加严密，控制更加有效。

（一）加强教育，提高认识

1、开展风险防控专题教育，加强业务培训。做到风险防控教育常态化，警钟长鸣，突出重点。通过典型案例剖析，通过作案人员的思想演变过程教育货币发行部门从业人员防微杜渐；剖析作案人员手段特点，教育从业人员总结经验，认识到风险防范的重要性和重点，做到有的放矢，重点防范。此外，应当定期开展业务培训，使从业人员认识到业务流程中的关键和重点环节，增强风险防范意识，控制人为因素可能产生的各类风险，把问题解决在萌芽状态。

2、加强从业人员思想教育工作。牢固树立“以人为本”的思想，通过内容丰富、形式多样的活动，切实做好从业人员的思想教育工作，使工作人员树立正确的人生观、价值观和世界观。加强以严格执行规章制度、遵章守纪、爱岗敬业为主题的职业道德教育活动，在全面提升人员素质基础上增强遵纪守法的自觉性和抵御腐朽思想侵蚀的免疫力。

（二）落实制度，严抓细管

从管理方式和制度体制创新等多方面入手，通过“刚性”的规章制度对从业人员的一系列工作流程加以制约。在严抓规章制度的过程中，要注重规章制度的科学性和可操作性，使得规章制度既要上下衔接、科学合理，又要符合实际、公开透明。

1、切实落实规章制度。货币发行部门要认真落实加强内部防控的各项要求，进一步完善岗位目标管理办法、岗位责任制和业务操作规程等各项内控管理制度。对各项规章制度的落实情况进行定期检查和内部业务操作环节的不定期抽查。使货币发行业务操作及辖内调拨、印鉴管理、发行基金出入库管理、密码锁使用管理等重要环节严格按照规章制度进行，严禁违章操作、有章不循。

2、层层落实责任制，强化风险点的安全管理。根据不同的岗位和工作性质制定相应的风险防范责任制，把货币发行过程中的责任细化分解到各岗位和个人，明确责、权、利，坚持“谁主管谁负责，谁经办谁负责”的原则，从而形成“人人有责，共同防范”的良好氛围，做到制度在执行过程中不变形、不走样，职责履行不缺位、不脱岗。

3、加强关键部门的人员管理。人事、纪检、内审等各部门要按照有关规定，对货币发行中的各部门负责人和从业人员定期考核、离岗审查或检查、指定休假。严格执行要害部门、要害岗位工作人员行为考核暂行办法，坚持对关键部门工作人员进行年度政审考核，每年应不少于两次思想动态分析和行为考核，有问题人员坚决撤离岗位，保证关键岗位工作人员品行端正、政治可靠。

（三）完善机制，互动制约

完善风险预警平台，加强货币发行各部门之间的风险防范措施及互动制约机制。在技防上不断建立完善电子化预警平台，推进实行计算机监督控制管理，将业务操作和管理制度置于计算机监控之下，在实践中坚决杜绝人情先于制度的现象，达到风险有效监控的目的。调配整合现有资源，组织专门的人员队伍对业务风险的类别、性质、存在状态、风险产生的后果、如何防范和控制风险发生进行深层次调研，建立对风险点的有效调查研究，形成可行文件指导开展风险防范。建立自下而上的信息监控机制，通过信息监控机制及时找出防范上和业务风险点控制上存在的问题并向上级进行报告、与相关部门进行横向联系进而获得相关部门的支持，采取措施将风险遏制在萌芽状态，实现风险防范的万无一失。

（四）健全内控，安全管理

1、定期梳理完善内控制度。由于制度本身存在的局限性，随着业务发展、部门职能调整和环境的变化，原有制度将不能适应新形势下发展的需要。因此，要定期对货币发行的内控制度进行梳理，对不符合实际情况、落后的制度积极向上级进行反映，修改、完善、补充现有制度，不断完善内控管理上的规章制度，增强制度的系统性、适用性和科学性。

2、制定有效的激励约束机制。建立健全责任追究机制和激励机制，实现在制度层面上增强内控建设，提升制度执行力，规范业务操作行为，以此防范化解风险。

3、强化风险防范责任意识。对货币发行从业人员不断灌输“安全面前无领导、安全工作无小事、安全面前无人情、安全面前无习惯”的理念，增强工作人员的防范和自律意识。

（五）强化监督，综合防范

1、联动协作，充分发挥各组织的监督制约作用。发挥业务风险管理控制领导小组的作用，组织形成部门协调配合的风险防范网络，从而有效地发挥具体职责中的监督制约作用；从不同角度和范围进行业务风险的管理控制，把落实各项规章制度和安全设备作为重点，实行定期和突击检查，对检查中发现的问题和隐患责令其限期整改并追踪落实情况。

2、发挥内审部门和纪检监察执法检查作用。内审部门要有针对、实时地开展内部定向审计工作，发现和纠正货币发行部门在管理和业务操作中不规范的做法和行为，把业务风险发生可能性降到最低；纪检监察部门要认真履行监督、教育、惩处等职能，适时提出相应的风险防范办法和思路，把执法检查工作作为防范和查处大案要案、推动党风廉政建设和反腐的重要任务认真开展。

3、建立对监督检查发现问题的整改追踪工作机制。无论是外部监督还是内部检查，都应该本着对问题负责到底的原则，定期对整改情况进行督促。主要方式有：通过要求被检查单位报送整改进程报告、整改结果报告，了解整改工作的开展情况；通过现场核查，检验整改工作质量，对于不达标的要求继续整改；确定被检查单位的整改责任人，采取整改责任人定期汇报方式，对整改过程和整改质量进行了解和督促等。

（六）责任管理，严控风险

责任管理不仅仅指发生风险事故或损失后的问责，而应该是从责任确定到责任考评再到责任追究的一系列管理手段。首先，要科学配置好发行库管理岗位人员，根据发行库管理的各项规章制度，明确各岗位人员的责任，并签订目标责任意见书，促使各岗位管理人员责任内容清晰，责任意识强烈。其次，要定期地对照岗位责任对管理责任人进行尽责程度考评，不断提醒督促其对岗位责任的承担。最后，对出现风险事故的责任人进行责任追究。责任追究是风险控制不可缺少的重要环节，要上下联动，逐步探索建立一套统一定性、统一标准、统一尺度、统一程序的责任追究办法，为强化安全管理、防范案件事故提供硬手段，坚持制度面前人人平等的原则，对各种违规违纪问题，无论什么原因，无论涉及到谁，无论是否造成损失，都要按照有关规定严肃追究责任，以体现内控制度的严肃性。

参考文献

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The Research on Risk Prevention and Control Mechanism of Currency Issue Business

YAN Wenjing

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The department of currency gold and silver of the Peoples Bank of China is the major department to issue and manage Renminbi， and bears the tasks to ensure the security of currency issue. Generally speaking， the risks in currency issue can be divided into four aspects like business operation risk， system implementation risk， staff ethics risk and cash supply risk. On the basis of analyzing the reason for currency issue business risks， through drawing lessons and experience from developed countries， the paper puts forward the suggestions to strengthen risk prevention and control of currency issue business from such aspects as strengthening education， strict system implementation， improving prevention and control mechanism， perfecting internal control and strengthening surveilance.

Keywords： currency issue business； risk prevention； internal control system construction； fund allocation