他山之石：美国军事力量的发展与改革

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陈海宏，山东师范大学历史与社会发展学院教授。

赵小卓，军事科学院外国军事研究部研究员。

李文，国防大学战役教研部教授。

一、美国军事力量的发展史就是改革的历史

【陈海宏】在世界近现代史上，有两个比较奇特的现象：一是美国建立了西方世界最完备的政治民主制度，国民享受了所谓世界上“最全面、最充分的”民主自由权利，建立了世界上最发达的教育体制，自诩为“世界人权的捍卫者”。但与此同时，美国也建立了世界上最强大的军事体制。在这种体制下，美国人从其祖先踏上北美大陆的那一天起，就特别热衷于从事军事活动，从1607年一个偏居大西洋沿岸、穷乡僻壤的英国殖民地到今天世界上唯一的超级大国，在过去400多年的岁月里，美国几乎是没有一天不打仗的。二是美国和世界上其他国家不同，每经历一次战争，其经济不但没有遭到战争的破坏，反而都有了很大的增长。自19世纪末以来，美国经济始终执世界经济之牛耳，战争成了经济发展的强大推动力。美国通过战争将辽阔富饶的北美大陆纳入囊中，其版图比殖民地时期扩大了十几倍。美国还建立过历史上最广泛的军事联盟，是历史上在国外建立军事基地最多的国家，在别国策划或在背后发动了最多的军事政变。今天，美国拥有能够把整个地球人类毁灭许多次的世界上最多、威力最大的核武器，拥有领先世界上其他国家一代到两代的最先进的军事技术和装备。美国的军事活动和影响无孔不入，已经遍及世界的各个角落，而且已经延伸到了遥远的太空。

因此，要想解释美国崛起的原因，要想破解美国的长盛不衰之谜，就必须研究它的军事历史，从军事史中可以找到上述问题的答案。阿尔弗雷德·T·马汉曾经指出：“一个优秀的指挥官，应该从全部的军事史中吸取营养。因为所有的战略原则都来源于军事史。”“只有从军事史中，才能找到全部军事科学的原则，才能找到成功或失败的范例。通过这些范例就可以检验战略原则的价值和正确性。”

美国军事力量的发展史就是改革的历史。美国在历史发展的每一个重大时期，都要对其军事力量中存在的弊端和不足进行改革，以适应新形势的发展。历史上的每一次改革，都将美国军事力量提升到一个新的高度。不断的改革带来不断的进步，美国的军事力量就是在不断的改革中一步步地发展成为世界第一。

美国军事历史上的改革进程，可分为七个时期：

1.殖民地时期(1607—1775)。英国建立北美殖民地后，其军事制度移植到了北美，并经过与欧洲列强一百多年的争霸战争以及同印第安人的战争，逐渐得到丰富和发展。一是确立了“文官治军”的原则，即由民选议会控制军队和制定军事政策，由民选文职官员实际领导和指挥军队；二是实行由民兵和志愿民兵组成的民兵制。但是，它也存在着不小的弊病：一是严重的地方主义倾向。13个殖民地由于相互隔绝，保持了相对的独立性。民兵乡土意识浓厚，不愿到外地作战。外出作战的志愿民兵，不管战事如何紧急，只要服役期满便马上回家。二是民兵训练较差，纪律松弛，无力同正规军作战。

2.独立战争和建国初期(1775—1814)。针对北美军事制度在独立战争中暴露出的弊端，华盛顿对民兵制度进行了改革。他以英国革命期间的“模范军”为榜样，聘用普鲁士将军斯图本负责军事训练，采用普鲁士的操典和战术对美军进行严格的正规化训练，学习欧式战术和队列。经过艰苦努力，终于创建了一支真正的正规军。但是由于地方分权及各方利益的掣肘，造成兵员征集和后勤供应的困难，这些弊病致使美军多次陷于困境。独立战争结束后，新生的美国在军事上面临着严峻的形势。从外部而言，英国把从美国撤出的军队集结在加拿大，虎视眈眈，随时伺机反扑，准备把这个新生国家扼杀在襁褓中，使之重新沦为英国的殖民地；西班牙、法国也在阻止美国向西扩张，并煽动印第安人不断向美国本土发起攻击。在美国内部，除了印第安人不断同西进的移民发生冲突外，人民起义也在频繁发生。谢斯起义后，华盛顿更加痛感中央政府软弱的危险。因此，他极力主张建立一个强有力的中央政府。1787年制定的《美国联邦宪法》，确立了美国初步的军事体制和战略框架，其中最重要的是加强中央政府的权力，缩小州权，这样就可以使军事指挥权集中统一。同时，确立“文官高于军权”的原则，由国会和总统领导军队。还设立军权分割的机制，以防止军事独裁和暴政的出现。

3.军队职业化时期(1815—1860)。美国以民兵为主、小规模的“可扩大的正规军”为辅的军事体制的弊端，在美英战争、美墨战争和对印第安人的战争中暴露无遗：民兵根本无法同敌人的正规军作战，而正规军在战争中起了主力军的作用。经济繁荣和和平的环境使传统的民兵制度逐步衰退，军人的地位日益上升，军人被视为一种技术性的高尚职业。美军开始走上职业化道路。拿破仑战争刺激了欧洲各国对军事科学的研究，并影响了美国军人的职业化进程。1819年，美国选派一批军人到法国留学，有效地促进了美国陆军的职业化教育。在“可扩大的正规军”思想的指引下，美国建立了一批军事院校，组建了远洋舰队，并开始注意军事科学的理论总结和研究，产生了一批军事著作。

4.军事革命时期(1861—1877)。在此期间，美国完成了工业革命，成为世界第四工业大国；并通过南北战争，对南方实行了资本主义改造。战争实践大大推进了美国军事科学的发展步伐，其军事战略发生了革命性的变化，产生了总体战略。为进行总体战，实行了国民经济总动员，实行了义务兵役制度，组建了几百万人的军队；将先进的科学技术用于军事装备的研制，建立了庞大的后勤供应体制。这种革命性的军事体制是适应现代战争需要的体制，但还很不完善：大量动员入伍的兵员缺乏训练，不能马上投入作战，要花费大量的人力物力进行培训；后勤保障体系中的医疗保障极差；总体战的战术还没有得到革新，仍然采用手工时代的旧战术；在统帅军队和指挥打仗方面，文官和职业军人的矛盾还未能解决。

5.海外扩张时期(19世纪末—1945)。这是美国军事制度发展的深化和向外扩张时期。在半个世纪中，美国在完成了西进运动后，迈出了向海外扩张、夺取世界霸权的步伐。美国先通过美西战争打败了老朽帝国西班牙，交替使用“大棒”和“金元”搞定了西半球。接着，美国先后参加了两次世界大战，打败了它的两个最大的竞争对手日本和德国，如愿以偿地登上了世界头号超级大国的宝座。如果说，19世纪初的美国军事体制深深地打上了法国的烙印，那么到19世纪末它又以德国为模本。美国的军事制度不断进行改革，向纵深和广度发展，通过一次次的对外战争，不断克服在战争中发现的弊端，逐渐建立和完善了国民经济和人力总动员制、海外远征军体制以及战后的复原制度；建立了全球陆海空联合作战体系和全球后勤供应体系；建立了三级军事教育网络和平民军事教育制度。

6.“冷战”时期(1946—1991)。“冷战”尽管避免了大国间的战争，但是局部战争更加频繁和激烈。朝鲜战争和越南战争的失败，使美国称霸世界的全球战略受到沉重打击，给美国以全方位的强烈震撼。美国以前的军事体制已不能满足其称霸世界的需要：战略思想僵化，不能适应核时代的特点；平时的武装力量规模偏小，陆海空三军比例失衡，空军受到忽视；三军协同作战和后勤供应还有许多漏洞。在此期间，美国对军事体制不断进行改革，逐渐形成了为美国全球战略服务的各种核军事战略和作战思想。在这些战略指引下，美国投入巨额资金，用于研制武器装备，保持其武器装备在世界的领先地位；发展形成和完善了战略核力量、常规武装力量和预备役性质的国民警卫队三位一体的军事制度，以及平民军事教育制度；建立和不断完善了全球战争统帅体系、遍布全球的军事基地网络和各种军事集团。

7.“冷战”后时期(1991年至今)。随着苏东巨变，雅尔塔体制崩溃，美国挟“冷战”胜利之威，在国际舞台上推行其霸权主义。美国对“冷战”时期的军事体制不断进行改革，以适应新的形势。美国仍以维持世界霸权为目标，但是放弃了打核大战的传统威慑战略，而转向了有限的常规战略，并把战略重点从欧洲转到亚太地区。“9·11”事件后，美国把国土安全放在第一位，把伊斯兰激进主义当作最大的敌人，宣布将实行新的核战略和抗击大规模毁伤性武器战略，必要时将先发制人发动攻击。在军事建设方面，美国大幅度增加军费开支，加强高技术装备的研制，确定了军事改革的六大目标：保卫美国本土与海外基地、保持远距离作战能力、使敌人无庇护所、保护信息网络、利用信息技术加强各军兵种协调作战的能力以及保护太空。具体从三个方面：保持适当的核威慑水平；加强常规攻击能力和建立新型防务手段。重点开发信息武器、导弹防御系统(NMD和TMD)、空间和海底作战装备；发展精确打击武器和各种高精尖的武器，如激光和微波动力武器；研制大型运载飞机和舰船等。要求各军兵种把网络战争作为“核心能力”，在未来战争中不但要掌握制地权、制海权、制空权和制核权，还要掌握制信息权和制太空权。

美国经过了包括殖民地时期在内的400余年的发展，成为世界最大的军事超级大国。其军事制度发源于欧洲，19世纪前深受英国的影响，19世纪则受到法国熏陶，20世纪则打上了德国的烙印。富于创新的美国人通过不断的改革，不断消除军事体制中的弊端，创造适应新时代的内容，从而使衣衫褴褛、纪律涣散的民兵，逐步发展成为真正的职业军人，最后壮大成为世界上最强大的武装力量，使美国成为世界超级大国，从而影响了世界历史的发展。美国军事历史就是一部改革的历史，它的改革主要有以下特点：

第一，鲜明的对外扩张性。清教徒的“使命观”“西进战略”“门罗主义”“海权论”“泛美主义”“社会达尔文主义”“全球战略”“核威慑战略”“新世纪军事战略”……无不渗透着强烈的对外扩张精神。

第二，始终坚持“文官治军”原则。坚持由文官掌管最高军权，是美国军事制度的基石。历史上，军人干预政治和通过军事政变上台建立军事独裁的事件层出不穷。而美国立国200多年来却没有发生过这种事，不能不归功于这一原则。它对维护资产阶级的长治久安和政治稳定，具有重大历史意义。

第三，在军事建设中，始终把“经济”原则放在首位。美国努力通过各种途径来减轻军备对国民经济的负担。在和平时期保留一支尽可能小的“小军队”，这支军队又是“可以扩大的”，遇到紧急情况时能迅速扩充，战争结束后又迅速裁减和复员。这种扩军与裁军的情况贯穿了美国军事发展史的始终。这种“可扩大的小军队”，有两个重大历史意义：一是在和平时期能大大减轻人民的负担，二是形成了很强的动员能力，战时能很快地扩充几倍到几十倍的兵员。历史证明了这种体制是行之有效的。

第四，十分重视把先进的科学技术应用到军事领域。美国参谋长联席会议副主席杰里迈亚上将曾把技术领先列为美国军事战略的九大内容之一，称“技术领先是美国武装力量的一个标志”。美国自立国以来，便注意采用先进技术生产武器装备。美国凭借高度发达的科学技术，自南北战争以来100多年一直在武器装备上始终保持着世界领先地位，从而在战争中取得对敌人的火力优势，并掌握了制空权和制海权。

第五，把“质量建军”放在军队建设的重要地位。“质量建军”，指的是部队的整体素质尤其是文化素质的提高。从开国时开设西点军校起，美国逐步把军事教育扩大到各个军兵种，建起了完整的军事教育体系，后又建立了平民军事教育体系。这样就使美军官兵具有较高的军事素质和文化修养，能较好地完成军事任务。而平民的军事素养也比较高，动员后能很快担负起战斗任务。同时，其后备役也具有不亚于正规军的战备水平，战时能立刻转为现役正规部队，使美军始终保持极高的战斗力。

第六，高度重视实行军事统帅指挥的集中统一。美国经过长期探索，在确保“文官治军”原则的前提下，建立起一种指挥体系，把文官和军人之间的关系有机地协调起来。随着军事技术的日益发展和战争形式的日益复杂化，对军事指挥的要求也越来越高。从陆军部到陆军总参谋部，再到各个军种部以及后来的国防部和参谋长联席会议，这些机构经过不断地改进，使统帅指挥机构的结构和职能更趋合理，能快速有效地指挥分布在全世界的美军。

第七，重视用理论来指导各次军事改革。建国以来，美国的每次军事改革，都是在一系列军事思想作指导下进行的，都汲取了历史上的经验和教训，有着明确的目的，从而避免了改革的盲目性和走弯路。这些思想保证了美国军事改革的成功，并构成了庞大的军事思想体系。

二、二战后美国军事改革的几点启示

【赵小卓】二战结束以来，美国抛弃奉行了一百多年的“孤立主义”，高调介入国际事务，全球驻军、全球作战、全球行动。与此相适应，以建立健全联合作战指挥体制为核心，在军事领域实施大刀阔斧的改革，着力提高联合作战效益。

军政军令分开，突出联合作战主导地位。美国历史传统是军种独大，尤其陆军和海军都认为自己是军队的主体，致力于建立各自封闭的作战体系。二战对美军冲击很大，不论是在欧洲开辟第二战场，还是在太平洋实施夺岛登陆，都要求陆军和海军紧密配合。但是，由于各军种指挥官不愿服从其他军种指挥官指挥，导致作战效益大打折扣。战后，美军着力建立联合作战指挥体制，核心是逐步削弱军种的权力，加强联合机构的权力，确保联合考虑高于军种考虑。其发展可归结为“三部曲”。

第一步，成立统管三军的国防部，组建战区。二战结束时，陆军部和海军部都是政府内阁部，拥有相当大的自主权，只有总统可节制其权力。根据1947年出台的《国家安全法》，陆军航空兵脱离陆军成为独立军种，并成立空军部，同时在三个军种部之上成立国家军事部，负责对三军实施指导、管理与控制。但国家军事部不是内阁部，而三个军种部反而是内阁部，因而难以充分行使统帅机关的职责。为此，美国于1949年通过《国家安全法修正案》，将国家军事部改为作为内阁部的国防部，把三个军种部从内阁部降为国防部的下属部门，同时设立了参谋长联席会议主席职位。二战中，美军根据各战场实际情况，先后建立了四个战区总部，战区总部通过下属的陆军、海军司令对部队实施指挥，每个战区总部设一个联合参谋部。1947年，为适应与苏联全球争霸的需要，美国国防部先后成立太平洋司令部、欧洲司令部和大西洋司令部三个具有联合指挥职能的战区司令部。

第二步，取消军种参谋长的作战指挥权，明确军政系统的支援地位。战区司令部成立后，战区下属军种部队仍受设在华盛顿的军种总部节制，联合指挥在实际上操作很难。为了使战区联合指挥名符其实，美国国会于1958年通过《国防部改组法》，改变了美军行政领导和作战指挥统一的体制，为总统和国防部长领导和指挥全军建立了两条渠道：一条是“总统和国防部长(通过参谋长联席会议主席)—作战司令部—联合特遣部队”的作战指挥渠道，即“用兵”系统或军令系统；另一条是“总统和国防部长—各军种部—各联合司令部下属军种部队”的行政领导渠道，即“养兵”系统或军政系统。这一法案撤销了三个军种总部对本军种部队、各联合司令部和特种司令部的作战指挥权，由各军种参谋长组成的参联会虽然处于作战指挥链上，但仅作为国防部长的参谋机构行使职权。总统和国防部长统一领导下的军事行政和作战指挥双轨制的建立，把军种间本位主义的恶性竞争引导到围绕战区作战需求的有序竞争上来。

第三步，突出参联会主席的作用，缩小军种参谋长的权力。1949年《国家安全法修正案》虽设立参谋长联席会议主席职位，但由于军种参谋长掌握领导管理本军种的实权，并以参联会“执行人”的身份主管各作战司令部，参联会主席不可能起到任何领导作用，只能作为各军种参谋长关系的协调者。为了使参联会主席切实把参联会统起来，1986年通过《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》，明确规定参联会主席是美军最高军事长官，也是总统、国家安全委员会和国防部长的首席军事顾问。这使参联会主席获得了原先由参联会全体成员所担负的某些职能。该法还规定设立了专职参联会副主席，但与主席不能来自同一个军种。并规定军种参谋长作为参联会成员的职务要优先于军种参谋长的职务，军种日常事务多数情况下由第一副参谋长处理。自此，“强势参联会主席”模式得以确立，实现了作战指挥权的完全统一。

以战区改革为重点，着力提高部队联合作战水平。战区是美国军事改革的重点，也是美军联合作战指挥体制的重心。战区司令通过参联会领受总统和国防部长下达的命令，对作战部队实施指挥，并直接向国家指挥当局负责。经过几十年的发展，美军战区有以下特点：

一是战区灵活设置。美军的战区设置，根据美国全球利益、威胁判断和战略重心经常调整。参联会对战区的运行情况每两年进行一次评估，定期发布《联合司令部计划》，以决定战区的成立、撤销和调整。几十年来，美军战区设置有多次变化。例如，1983年将快速部署联合特遣部队扩充为中央战区，以加强对中东地区的控制；1999年撤销大西洋战区，将其防务职能交给负责本土部队训练的联合部队司令部；2002年，为加强美国本土防御，成立北方战区。2007年，成立非洲战区，结束几十年来非洲由太平洋战区、欧洲战区、中央战区各管一块的局面。

二是战区容量极具弹性。美军联合部队有三种编组形式，即战区司令部、下属联合司令部和联合特遣部队。这些编组具有很大的弹性，从机构设置到机构容量，完全根据战略需求和作战任务而定。首先，战区司令部是美军最大的联合部队，隶属总统和国防部长指挥，通常由两个或两个以上的军种部队组成，容纳兵力可从几万人到百余万人。战区司令有权建立下属军种司令部，军种司令对所属部队行使作战控制权。当需要两个军种并具有相似作战能力的部队共同完成一项作战任务时，为统一控制部队，战区司令还有权建立职能部队。其次是下属联合司令部。在战区责任区内，如需“在某一地区遂行广泛、连续的作战任务”时，战区司令可根据国防部长的授权，建立下属联合司令部。下属联合司令部隶属战区司令指挥，是美军二级联合部队。其责任区范围较小，兵力从几万到数十万人不等。如驻韩美军司令部，就是太平洋战区司令部的一个下属联合司令部，主要负责朝鲜半岛联合作战。再次是联合特遣部队。当需要完成特定、目的有限而又不需对后勤进行集中控制的任务时，美军还可能建立联合特遣部队，即三级联合部队。因遂行“特定任务”差别较大，兵力编成多者十几万人，少者几千人，完成任务后即行解散。

三是作战部队进行模块化编组。目前，美国陆军已放弃长期以来实行的“战区陆军司令部(集团军)—军—师—旅”四级指挥体制，而调整为“战役司令部—战术司令部—旅”三级，实现了指挥体制“扁平化”。其中，原战区陆军司令部和集团军司令部合并成为战役司令部，原军司令部则编组为具有战役、战术双重指挥职能的司令部，师司令部改组为只具备单一指挥职能的司令部。这样，陆军就有战区陆军司令部、军司令部和师司令部等三种独立的模块化司令部，但没有固定的编制和部队，而是根据任务需要对部队进行指挥和控制。旅战斗队是陆军基本的模块单位，有重型旅(装甲旅)、中型旅(“斯特赖克”旅)和轻型旅(步兵旅或空降旅)等三种类型。除了旅战斗队外，美军旅级模块化部队还包括“支援旅”和“职能旅”。前者有战斗航空旅、火力旅、战场监视旅、战斗支援旅和维持旅等五种类型；后者有工兵旅、宪兵旅、防核生化和放射性武器旅、防空和导弹防御旅、通信旅、排爆旅、医疗旅和军事情报旅等八种类型。遂行作战任务时，各类旅可根据任务需要进行编组，以满足作战需求。海军的基本模块单位是远征打击部队，包括航母打击大队、远征打击大队、导弹防御水面作战大队和巡航导弹潜艇打击大队。空军的基本模块是航空航天远征部队，每支部队由三部分组成：空军战斗部队(战斗机、攻击机、轰炸机部队)、空军机动部队(运输机、加油机部队)和低密度/高需求部队(战斗管理、战斗搜索与救援、指挥与控制和侦察机等部队)。

四是聚焦战备任务。美军多次成功应对地区危机，从联合作战体制机制上分析，背后的原因主要有三条：第一，联合作战计划制定机制提供了基本现成的作战计划。美国是世界各国中作战计划最多、最完备的国家，它对于凡是认为有可能危及美国安全利益的地区，都制定有针对特定国家、应对特定情况的作战计划。一旦危机发生，迅速对这些计划进行选择、修改和扩充，应急计划就变成了危机行动计划。而美国最高当局一旦决定发动战争，这个危机行动计划在修改后就又变成了作战命令。美军实施的局部战争，无一不是依据基本现成的作战计划进行的。例如，1989年12月出兵巴拿马，主要依据的是“蓝勺行动”作战计划。1991年1月发动海湾战争，主要依据的是“1002保卫阿拉伯半岛”作战计划。2003年3月发动伊拉克战争，主要依据的是“1003东方大规模战区战争”作战计划。第二，部队平时经常以联合作战计划为蓝本进行实战演练。美军每年要举行数百次大型军事演习，其基本依据就是联合作战计划。通过演习，一方面检验作战计划的可行性，为作战计划的修改和完善提供依据；另一方面让部队熟悉作战计划，提高部队战备和训练的针对性，提高军兵种部队相互协调和配合的能力。这样当战争爆发时，部队上了战场就不会感到陌生，因为战场上发生的，极有可能是他们在平时的演习中多次演练过的。第三，战时主战战区司令可有效调动各种资源用于作战行动。这种权力主要来自两个方面：一是国家指挥当局授权。由总统和国防部长两位文官组成的国家指挥当局，战时通常把作战指挥权下放给战区司令。二是其他战区和职能司令部支援。美军规定，战时其他战区和职能司令部有责任支援主战战区，因此从一定意义上可以说，主战战区司令有权调动全军的资源实施战争。

采取若干配套措施，充分挖掘体制变革带来的发展空间。如果说联合作战指挥体制是“硬件”的话，提高联合作战能力还需要若干配套“软件”。与构建联合作战指挥体制相适应，美军不断开发各种“软件”功能，将体制改革提供的发展潜力用到极致。

一是丰富联合作战指挥手段。20世纪60年代初，美军开始建设战略级、战区级和战术级军事指挥控制系统。在从C2到C3的起步期内，由于系统建设基本上是由各部门、各军种各自负责、分散进行，系统存在许多缺陷。如：三军系统不能互联、互通；系统综合能力差，不能提供准确的情报和作战毁伤评估；预警探测、指挥控制、情报处理速度慢等。为此，1977年美军首次把情报作为不可缺少的要素，融入C3系统，形成了C3I系统。创立了指挥、控制、通信和情报不可分割的概念，确立了以指挥控制为核心，以通信为依托，以情报为灵魂的一体化综合电子信息系统。1989年后，美军着手对“烟囱”式的指挥自动化系统进行改革，重点发展一体化指挥自动化系统。美国防部于1991年将原来的C3I系统扩展为C4I系统，确立了计算机在作战指挥中的地位。1997年，将监视和侦察与C4I系统合并，并改写为C4ISR。2001年，美军又在C4ISR系统中增加了K(火力打击)。它将战场信息获取与信息处理、传输和应用结合为一体，并隐含有电子战、信息战的功能，同时将火力打击融入其中，形成完整的综合电子信息系统。

二是发展联合作战理论。20世纪80年代末以来，美国军事理论创新非常活跃。其中，着眼于体系对抗的联合作战理论创新，强调充分利用新的技术手段，对各个功能模块优化组合，扬各军种之长、避各军种之短，形成对敌作战综合优势，成倍提高作战效益。例如，空军中将德普图拉提出的“基于效果作战”理论，旗帜鲜明地摒弃工业时代的消耗战和歼灭战，主张打击敌战争体系的关节点和脆弱点，使其失能而不是将其歼灭；主张打破战略、战役和战术级军事行动的区分，尽可能直接谋取战略效果。主张从过去的“集中兵力”“集中火力”发展为“集中效能”，优先打击影响战争进程与结局的目标，尽可能直接谋取战略效果。退役空军上校博伊德提出的“战略瘫痪”理论，把敌人看作一个“系统”或一个“系统集成”，追求打重心、打关节，同时瘫痪敌物质力量和精神力量，强调从破坏敌体系的角度实现“基于效果作战”。退役空军上校沃登提出的“五环目标论”，进一步把敌作战系统分为领导指挥环(指挥中枢)、有机必须环(能源设施)、基础结构环(交通设施)、单个群体环(民族意志)、保护机制环(野战部队)等五个功能环，军事指挥官的任务就是找出并打击系统运行的轴心，以最小的代价瘫痪整个系统。

三是完善联合作战条令体系。自1991年颁发第一本联合作战条令(美军称之为“联合出版物”)之后，美军已颁发、修订了上百本联合作战条令，建立起门类齐全、体系完整的联合作战条令体系，对美军顺利实施各种联合作战行动、打赢现代局部战争发挥了极为重要的作用。这一体系构成，从纵向上区分为战略级、战役级和战术级三个级别，从横向上区分为人事、情报、作战、后勤、计划、通信六个不同的职能领域。其中，战略级联合作战条令只有一部，即第1号联合出版物《美国武装部队纲要》美军称之为“拱顶石出版物”，从战略层面对联合作战带有根本性、总体性和原则性的问题进行了阐述。战役级条令共有六部，分别与上述六个职能领域一一对应，从战役层面上对各职能领域的纲领性问题进行阐述，可称为“纲领性出版物”。其余为战术级条令，重点是对各职能领域相关活动或行动的具体组织与实施进行阐述，涉及的主要是一些战术、技术和程序性问题，通常称为“战术、技术和程序出版物”。美军联合作战条令所论述的内容极为广泛，涉及各种具体作战行动的方式方法、指导原则、力量编组、指挥与控制、筹划与计划、组织和实施等各个方面，可操作性强，对促进部队联合训练、保证联合作战行动的顺利实施发挥了重要作用。

四是培养联合作战人才。国防大学下设的国家军事学院、武装力量工业学院、信息资源管理学院、武装力量参谋学院都是联合学院。同时，联合思路也存在于陆军战争学院、海军战争学院、空军战争学院等军种指挥院校。美军规定，这些院校中来自本军种的教员不得超过60%，学员也如此。如，陆军战争学院2014年度共有385名美国学员，其中216名来自陆军，占56%，其余学员来自其他军种和政府部门。罗斯福任命的私人参谋长利希担任参谋长联席会议的召集人，将自己的私人军事顾问和各军种高层指挥员集中在一起，从而使参谋长联席会议成为高度集中统一的决策和指挥班子。此外，该院当年还有来自77个国家的国际学员。如此设计背后的理念，是学员在毕业后能够“适应在军种联合环境、国防部各领域、政府各部门及多国组织中工作，善于解决军种联合、国防部各领域、政府各部门及多国联合中出现的问题”。

三、美军联合作战指挥体制改革的动因与主要做法

【李文】美军联合作战指挥体制的建立与完善经历了萌芽、建立与完善的曲折过程。而其下大气力进行此方面的改革则是在第二次世界大战结束后开始的。

(一)美军联合作战指挥体制改革的动因。一是为了适应国际形势变化和实战的需要。二战中，美国建立参谋长联席会议，主要是考虑到美、英等同盟国军事行动的协调。此外，美军还分别在欧洲战场和太平洋战争成立战区联合指挥体制。这次战争成为美军联合作战指挥体制发展的分水岭，战略级联合作战指挥体制的初步构建以及战区设置与战区指挥机构组成与运作方式得到认可，都是美国人从战争需要角度思考问题的结果。二战后，美军对战区设置的调整，也主要是考虑战争的需要。特别是战区的组建、增减、调整主要是以战争需要为出发点。1963年11月，为了加强与苏联在边缘地带的争夺，美国指定总部设在本土的进击司令部负责中东、非洲撒哈拉以南和南亚地区。第三次中东战争和第四次中东战争后，中东地区的战略重要性日益凸显，地区形势动荡也开始加剧。为了加强对中东地区的控制，防止可能的突发事件，美军于1980年3月1日成立了隶属战备司令部、专门针对中东地区的快速部署联合特遣部队。苏军入侵并占领阿富汗后，美国担心苏军进一步占领伊朗并控制波斯湾，于1983年初将快速部署联合特遣部队扩充为中央司令部。事实证明，美成立中央总部的决定非常有预见性，美军参与的最近四场大规模局部战争中有三场(海湾战争、阿富汗战争和伊拉克战争)都发生在中央总部所属责任区内。

二是适应作战力量和作战方式变化的需要。军事技术的发展，新型作战力量的出现，战争形态和作战方式的变化，都直接导致了美军对联合作战指挥体制的改革与调整。二战结束后，为了对核武器及其主要投掷工具轰炸机进行集中控制，美军于1946年12月14日成立了战略空军司令部。开始时，该司令部主要负责战略进攻，到50年代苏联具备一定的核攻击能力后，战略防御逐渐提上了议事日程。1954年9月1日，美军成立了大陆防空司令部，1957年9月12日改称北美防空司令部。1975年7月1日，航空航天防御司令部取代了北美防空司令部，不仅将防空范围扩展到阿拉斯加和墨西哥等地，而且把防天作为重要任务凸显出来。1983年，里根抛出“星球大战计划”，将美苏的争夺领域引向太空。随着美国安全战略的调整，1985年9月23日，美军将航空航天防御司令部的职能并入新成立的航天司令部，将航空航天防御和陆基洲际弹道导弹部队建设融为一体。为了促进战略攻防的进一步融合，1992年6月1日，美军在1946年成立的战略空军司令部的基础上成立了战略司令部，对陆、海、空战略核部队和战略预警部队实施统一控制。随着信息化条件下太空资源重要性的凸显以及各种新型力量的交融渗透，2002年10月1日，美军又将战略司令部和航天司令部合并为新的战略司令部。新战略司令部不仅负责战略防御与进攻，而且负责太空战、信息战、计算机网络战等。

三是吸取战争经验教训避免重蹈覆辙的需要。美国是一个新兴的资本主义国家，其国政和政体一经确立，就再也没有发生太大的变化，这为美国军事的顺利发展提供了客观保证。在这种大背景下，美军联合作战指挥的发展虽然也经历了一些曲折，但整体上还是较为顺利的，其成功的经验在于不断进行战争总结，以利改进作战指挥。在美英争夺加拿大的战争结束后，针对作战与后勤之间出现的问题，美国会决定成立统管后勤的专门指挥机构——总参谋部；针对缺乏战场总指挥这一不利局面，陆军总司令一职应运而生。这两项改革成果均在接下来的美墨战争中得到检验。在美西战争中，出于陆海军联合作战的需要，诞生了陆海军委员会这样的专门协调机构。通过对美西战争进行总结，美军意识到，建立专职作战指挥和参谋机构已变得刻不容缓，于是，在第一次世界大战爆发之前，陆军参谋长和陆军参谋部、海军作战部长和海军综合委员会这两大军种专职作战指挥和参谋机构产生，第一次世界大战也同样检验了这一改革成果。美国在第二次世界大战中取得巨大胜利，所以，战前和战中关于作战指挥的许多政策都基本得以保留。美国在越南战争中遭受失败，美国将其归因于高层军事决策机制偏离了原来的轨道，于是在战后又将其恢复到战前状态。在20世纪末和21世纪初爆发的几场大规模局部战争中，美军更加注重战争总结，对联合作战指挥和多国联合作战指挥问题都进行了专门总结，并与正在实施中的军事转型密切配合，不断进行作战理论创新，这对于美军进一步完善联合作战指挥体制，发展联合指挥理论起到了巨大的推动作用。

(二)美军联合作战指挥体制改革的主要做法。一是区分军政军令，按系统实施指挥。1958年美国国会通过《国防部改组法》，剥夺军种部的作战指挥权，美军正式建立了军政和军令两个系统，并通过1986年《国防部改组法》，进一步理顺了两个系统的关系。军政和军令两个系统分离，具有两个优势：第一，有利于军人和文职官员相互制约。美国国家体制是立法、行政和司法三权分立，为避免军权的过分集中，将行政与作战两大职能区分开来，文官主政的养兵部门与军人当权的用兵单位互不隶属，可以避免将养兵权和用兵权集于一身。第二，有利于作战司令部司令或战区司令集中精力处理作战相关事务。美军军政系统的关键一环，是各军种部负责建制部队的编组、兵员的征召和训练、武器装备的研发与采购、军官的选拔与晋升、作战物资的筹措等等一系列远离战区的并且与行政和后勤相关的事务。而军令系统，主要是战区总司令，可以从繁重琐碎的行政事务中解脱出来，集中关注作战问题。这有效解决了作战职能与行政和后勤职能之间相互交叉的问题。

但是，美军所谓的军政和军令分离并不是绝对的。为了避免军政和军令两个系统各行其是，各自为政，美军在指挥机构的设置和职责区分上都注意加强二者之间的联系。主要体现在两个方面：第一，通过参谋长联席会议，将各军种的参谋长(海军部长，陆战队总司令)纳入作战决策体系中来，具体由参谋长联席会议的联合参谋部下属的情报、作战、后勤、指挥控制与通信等部门，在协助国家指挥当局进行战略决策和拟制作战计划的过程中，将作战指挥与行政后勤紧密地联系在一起。第二，作战司令部所指挥的联合部队最终将落实在三军的各军种部队战术级作战单位的身上，而在这些低层战术级作战单位，其作战指挥与行政后勤是统一的。由以上两方面可以看出，美军的作战指挥与行政指挥并不完全分离，只是相对分离。

二是依据军事立法，明确联合作战指挥关系。虽然美国的历史比较短，但它广泛借鉴和吸收了英、法、德等欧洲发达国家的治国经验，并结合美国的国情，逐步建立和健全了具有美国特色的法律体系，其中也包括军事法律体系，这充分体现出了以美国为代表的西方国家所主张的文官领军、以法治军的鲜明特色，将军队作为社会的一个普通群体，而不是一个特殊群体加以对待，把军事管理统一纳入到社会行政管理体系之中，这就决定了美国特别重视军事立法。从美军联合作战指挥的发展过程看，几乎每次重大改革均以法律的形式加以确认。从1947年通过《国家安全法》到现在，美国国会已经通过了14个《国家安全法》的修正案(《国防部改组法》)。通过这些法案，以法律的形式逐步对美军高层领导和指挥的相关问题进行明确，确保总统、国防部、参谋长联席会议、军种部、作战司令部等各级军事领导和指挥部门之间权责分明，在指挥链中各负其责，各得其所，防止在军事指挥高层因指挥权问题而产生矛盾，引发指挥上的混乱。特别是对作战司令部司令权力的赋予，从根本上保证了联合作战在指挥上的集中统一。

联合作战最核心的问题是指挥体制问题。对于联合部队指挥官来说，两个问题最关键：第一，有没有部队供你使用，就是军种部提不提供部队给你；第二，你能不能指挥得动这些部队，就是你有没有权威。这两个问题，美国人都是通过立法来解决的。

三是处理好两个关系，保证联合部队指挥官的权力。因为作战司令部司令履行职责、行使权力的过程中，不可避免地要与其他部门或领导发生联系，所以，要确保他拥有实施联合作战所需的一切权力，就必须处理好与相关领导或部门的关系，保证这些单位、这些领导不妨碍他顺利实施联合作战的指挥。第一，总统和国防部长依法“放权”。在军令指挥系统中，只有总统和国防部长两个人有条件对作战司令部司令的指挥实施干预。越南战争中，约翰逊总统不信任太平洋战区的指挥官，就在其总统办公室放了一个越南的沙盘，通过先进的通信系统，越过太平洋战区，直接指挥前线部队的作战。越南战争结束后，美国人认识到，作战司令部司令顺利实施指挥的前提，是总统和国防部长的充分信任，是他们的充分放权。因此，1986年《国防部改组法》明确提出，作战司令部(战区司令)“拥有完成任务所需的一切权力”。这种规定是国会通过立法做出，是任何总统和国防部长不能违反的，从而保证了作战司令部司令不受来自上级的干扰。第二，军种部长依法“让权”。美军理顺指挥体制的过程，实际也是不断削弱军种部权力的过程。在历史上，美国很长时间没有国防部，各军种部属于内阁部，军种部的部长拥有作战指挥权。1949年军种部长退出内阁，1958年根据当年的《国防部改组法》被剥夺作战指挥权。美国的法律规定，在作战司令部司令行使权力的过程中，军种部部长的权力和职责服从于作战司令部司令的权力。军种部有责任编组、训练、装备和提供部队，并对部队实施管理和支援。但是，如果作战司令部需要对分配的部队进行重新编组时，军种部部长的责任仍然也要服从于作战司令部司令的权力，不得进行干涉。也就是说，如果作战司令部下属的军种部队的编制不符合作战司令部完成任务的需要，那么作战司令部司令有权打破军种部队的编制，重新编组部队。

从这个特点我们可以看出，美军现行指挥体制的关键：作战司令部司令是整个联合作战指挥体制的核心。所有与联合作战有关的指挥权都集中于作战司令部司令的手中。无论是他的上下级，还是与他平行的单位，都在最大限度地为作战司令部司令拥有足够的指挥权创造条件。正因为较好地处理了这些关系，才有了美军在最近几场战争中取得的成功。

四是以联合作战实施为中心，合理设置职能部门。美军指挥机构的设置，主要都是从有利于联合作战实施角度来考虑的。如，美参联会所属联合参谋部设八个职能部，每个部门不但人数不同，其级别设置根据在作战行动中角色的不同也有所差异。其中作战部(J3)人数最多，也最重要，直接负责作战行动，是各联合司令部与国家指挥当局联系的纽带。其他部的工作均从不同领域保障作战行动的实施。例如，人力与人事部(J1)负责从人力资源上保障，情报部(J2)负责提供全源情报，后勤部(J4)负责后勤和装备保障，战略计划与政策部(J5)负责从作战计划和对外联络上保障，指挥、控制、通信与计算机系统部(J6)负责通信保障，作战计划与协调部(J7)负责部队的联合训练，部队结构/资源与评估部(J8)负责从作战资源上保障。作战部，后勤部，战略计划与政策部，指挥、控制、通信与计算机系统部，以及部队结构/资源与评估部部长的军衔为中将，情报部、作战计划与协调部部长的军衔为少将，人力与人事部部长的军衔为准将。各作战司令部参谋机构的设置与参联会联合参谋部大同小异。

五是兼顾多种情况，常设编组与临时性编组相结合。美军在遂行联合作战时，通常以三种类型编组联合部队，分别是作战司令部、下属联合司令部和联合特遣部队。其中前两种按方向或地域建立的常设联合部队编组，而第三种通常是根据某项任务建立的临时性编组。九大作战司令部的指挥机构基本都是固定的，战时如果以其为基础编组联合部队的话，通常指挥班子的核心是不做大的调整的，或是指挥架构是基本不做大的变动，主要是充实作战部队。下属联合司令部也基本采取同样的方法。但是，这两种类型的下属单位却不是固定不变的。如果联合部队按职能进行编组，那么职能部队的参谋机构就会以职能部队指挥官所在军种的参谋机构为基础，纳入其他军种参谋人员的方式组建。但是，联合特遣部队通常是临时性联合编组，在组建之前通常是没有联合参谋机构的，只是在明确了联合特遣部队指挥官后，再以该指挥官原军种参谋机构为基础组建参谋机构，参谋人员也不是三军种均分，而是以指挥官所在军种的参谋人员为主，形成“谁主战谁指挥”的模式。如，在科索沃战争中，美军以海军艾利斯上将为指挥官编组了“贵重铁砧”联合特遣队，其参谋机构由326人组成，其中海军153人(含陆战队40人)，空军81人，陆军64人，特种作战10人，其他18人。