论治理法治化对大学章程的要求

冯韩美皓

(北京大学法学院，北京　100871)



论治理法治化对大学章程的要求

冯韩美皓*

(北京大学法学院，北京100871)

[摘要]大学章程，作为治理法治化的重要载体，在大学治理中居于核心地位。治理法治化包括“良法”和“善治”两方面，其主要目标是实现限制权力和保障权利。这对我国大学章程提出了以下三点要求。一是合法性要求，即内容符合上位法；二是合理性要求，即能实现规制权力，保障权利的目标；三是有效性要求，即实施机制获得良好运转。

[关键词]治理法治化;大学章程;合法性;合理性;有效性

在我国传统的高等教育管理体系下，大学是行政机关的附属机构，其管理呈现“行政化”倾向，表现为政府对大学事务的过多干预、学校内部领导和行政权力主导一切。这引发了诸多弊端，如侵犯学校自主权、影响学术目标的实现、滋生学术腐败现象。由此可见，实现大学教育去行政化应当成为我国教育管理体制改革的目标。大学治理法治化意味着在国家有限度的管制下，强调大学的独立性和对个体自由的保障，实现大学所承担的学术目标。具体来说，大学治理法治化主要有以下六个要求：一是树立依法治校的理念，二是强化大学法人地位，三是明确领导和行政权力的界限，四是保障师生权利，五是保障权力运行符合最低限度的程序正义，六是落实校务公开要求。大学章程，作为大学运行中需要遵守的“最高法”，是实现治理法治化的基本载体，在大学治理过程中居于核心地位。

一、实现大学治理法治化的条件

从行政法学治理理念的角度出发，大学治理应包含两方面，即“良法”和“善治”。“良法”要求大学运行的依据具有合法性基础；“善治”是治理理论所要实现的最终目标，即包括合法性、透明性、责任性、回应性和有效性五大基本要素的良好治理。[1]法治化的实现分为两个阶段，一是从“人治”向“法制”的转变，即需要存在相应的规则，二是从“法制”向“法治”的转变，即在规则的实施中遵循法治原则和理念。因此，大学治理法治化目标的实现，需满足以下两点要求。

(一)良“法”之治

实现法治的先决条件是“有法可依”，这里的“法”应当是符合法治要求的“良法”。当前对何为良法存在着形式合法性和实质合法性的争论，即是否需要对法律内容的合理性进行一定的判断。从法律运行情况看，缺乏实质合法性的的法律，容易出现公众认同感确实、可操作性不强的情况，较难实现其目标。因此，合法性的内在要求有两大方面：在实质上必须符合社会和特殊组织的发展规律，同时形式上有合乎制定法，程序正当。[2]在我国大学治理，尤其是内部治理过程中，“法”主要指大学章程、内部机构章程、学校规章制度，治理法治化对这些规则提出了三点要求。

第一，规则的合法性，要求大学实现“依法治校”的规则符合“上位法”的规定。“依法治校”是指高校在中国共产党的领导下，必须严格遵照宪法、法律和有关规定，通过合法途径、手段和方法来调整学校事务。[3]影响大学治理的法可分为三个层面：一是国家制定法律、法规、规章和规范性文件，如《高等教育法》、《高等学校章程制定暂行办法》(下文简称《暂行办法》)等；二是依据法律、法规制定的大学章程；三是涉及学校具体管理事务的校规、校纪。对于合法性的判断可从三个方面进行。一是，规则是否以书面的形式公布。二是，规则是否依据或不抵触上位法提出的要求，包括主体、程序和内容要求。三是，规则是否具有侵犯人权的嫌疑。这些是规则获取效力的最低标准。

第二，规则的民主性，主要指大学章程在制定和修改的过程中，应当注入民主性因素，如引入公众参与机制、对规则可能影响到的群体的利益加以考虑。在大学治理中发挥作用的规则，不仅会对制定规则的主体产生影响，还会对没有参与规则制定的教职工、学生等主体产生影响。故缺乏民主参与制定出的规则，易产生三个弊端。一是易侵犯团体中其他成员的权利；二是规则易缺乏认可度，执行力较差；三是影响内容的科学性、合理性。在规则，尤其是大学内部规则的制定和修改中，注入民主性因素，一方面可以提高规则的认可度，推动实施进程，注入合法性基础；另一方面能增强规则的科学性，保障规则目标的实现，提高合理性程度。

第三，规则的合理性。这里的合理性主要是指是否有助于实现建设中国特色现代大学制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》提出了要强化大学法人地位，完善内部权力配置、提高学术和民主权力地位、建立健全议事决策规则。这一目标的实现对规则的内容提出的较高的要求。首先，要对权力行使的边界进行合理的划分，保障大学自主权的落实和学校内部权力运行的合目的性。其次，有权利保障制度，使权利得到有效救济，体现在校内申诉制度的完善。最后，明确权力主体责任，杜绝权力滥用的现象。

(二)规则实施的有效性：实现善治

法治目标的实现是良法和善治的有效结合。良法是应然层面的要求，善治是实然层面的要求。联合国亚太经济社会委员会提出了善治的八个标准，分别为共同参与、厉行法治、决策透明、及时回应、达成共识、平等和包容、实效和效率、问责制。[4]善治包含两方面的内容，一是治理模式，即规制实施机制，二是治理结果，即实现规则目标。在大学治理的语境下，“善治”目标的达成需满足两点要求。

首先，实施机制的运行模式符合善治的标准。传统意义上的政府统治(即“管理” government)正在逐步转化为具备更过民主精神和参与要素的“治理”(governance)。[5]大学治理对实施机制的民主性提出了较高的要求。具体来说，在善治的标准下，该机制应当具备三个要素。第一，正当程序要求。在治理中，这种要求主要是对大学在进行裁量的过程中，遵循“最低限度的程序正义”。主要包括程序的参与性、裁判者的中立性、程序的对等性、程序的合理性、程序的自治性、程序的及时终结性。[6]第二，公开透明要求。大学治理对民主参与要素提出了要求，保障利益相关人能够获得有效参与的前提是对其知情权的保障。因此，规则运行中应当保障规则运行的透明性，同时对申请信息公开权利进行明确。第三，利益相关人参与要求，保障规则运行的民主性。此因素是正当程序和公开透明要求的必然结果，也有助于对规则的实施进行民主监督。

其次，实施机制能够获得良好的运行。这种运行可以分为机制的主动落实和对违反规定的救济。第一，实施机制应当具有较强的可操作性，在规则中，主要体现在有明确的权力行使主体、权力范围和行使程序。第二，实施机制能够得到良好的执行，体现为大学治理主体，即各权力机构，能够依规行事；大学内部成员，对规则具有较强的认同感。第三，也是实施机制中最重要的部分，是救济途径的保障。权力运行的制约和监督是与权力相伴而生，是权力双重性的结果，是现代高校民主管理、依法治校和反腐倡廉建设的必然要求。[7]通过国家或社会强制力的途径，对违反规则的主体或行为加以监督和惩戒，如对学校违反规则行为进行惩罚或制裁、对违反上位法的规则进行修改和废止。

二、治理法治化下的大学章程

我国大学章程的主要作用为权力的配置和权利的维护。对外表现为明确高校自主权，防止政府干预；对内体现为实现“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的权力配置和对师生权利的保障。为了发挥大学章程的作用，实现治理法治化的目标，我国大学章程在其内容、制定修改程序和实施机制方面，应当符合以下三个要求。

(一)合法性要求

这里指形式合法性，其是大学章程具备效力的前提条件。在形式合法性的要求下，大学章程首先应当具备文本的形式，并且该文本对外公布。《暂行办法》第二十七条对高校提出了“应当以学校名义发布章程的正式文本，并向本校和社会公开”的要求，保障了治理依据的公开性和确定性。其次，大学章程的内容应当符合上位法的要求。《暂行办法》对大学章程的内容、制定程序提出了一定的要求，包括强制性要求和任意性要求，其中与权力制衡和权利保障密切相关的强制性规定总结如下：

针对机构/环节具体内容章程修改启动、审议程序校长办公会议/校务会议组成、职责、议事规则内部治理结构和组织框架学校与内设机构,各管理层级、系统之间的权责权限,管理的程序与规则学术组织(学术委员会、学位评定委员会等)组成原则、负责人产生机制、运行规则、监督机制教职工代表大会学生代表大会地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则、议事程序教师和学生的权利保障申诉的机构与程序

因此，大学章程的内容应当符合上述法律、法规和《暂行条例》的相关规定。对于部委规章、地方政府规章及其他教育行政规范中涉及高等教育事务的规定，大学章程遵循的是“不抵触”原则。[8]

(二)合理性要求

这里的合理性要求指的是从大学章程制定过程和内容上看，符合大学治理对民主性、科学性的要求，同时也应当能够实现大学章程的作用，即权力制衡和权利保障。这一特点，对章程制定和修改中的民主性、章程内容对权力的限制和对权利的保障提出了要求。

第一，章程的制定和修改对民主参与的保障。《暂行办法》中规定了大学应当组成专门的起草组织，其中成员包括了教师代表、学生代表、学术负责人等，从法律层面保障了民主性。民主性的注入一方面有助于对章程认同感的取得，另一方面也能够提高章程的科学性。这种民主性体现在制定主体和程序两方面。制定主体的民主性要求对主体的代表性和参与性加以考虑，如大学各群体代表共同制定章程。例如，洪堡大学章程制定主体为全校大会，全校大会的成员包括教授代表、其他非教授的教师代表、职员代表和学生代表构成。[9]制定程序的民主性要求明确章程的表决规则、公开章程制定的过程信息和相关听证论证会议的召开。具体而言，为保障章程的科学性，可以针对不同事项选取不同的参与者并赋予权重不同的表决权，或者为了强化民主性，对少数服从多数的票决制加以规定。知情权是利益相关者进行监督和行使民主权利的前提条件，这里的公开不仅包括对章程草案的公开，还应该包括对章程制定会议召开的时间、人员组成以及重大决定的公开。最后，在制定过程中召开听证会，讨论章程相关内容，保障其科学性。在我国，从可行性和可操作性来看，针对章程中的具体问题，各利益相关群体可先进行内部讨论，章程起草小组应当派专家成员分别到各群体内部对草案进行说明，回答询问，在此之后，各群体形成意见交由章程起草委员会进行汇总。[10]

此外，在修改程序中，可以通过赋予利益相关主体提出修改章程的权利，保障章程的科学性、民主性。以《中山大学章程》为例，该章程第八十一条赋予教职工代表大会、二级单位(包括学院、独立建制的学院、行政部门)和学生代表大会，向校长办公会议提出章程修改动议的权利，同时对校长如何对动议进行处理进行了详细的规定。这种规定模式既能保障章程修改的严肃性、权威性，又能够注入民主性因素。

第二，章程对权力的限制。这体现在两个方面，首先，明确大学内部行政、领导、学术和民主权力的界限。在权力的配置过程中，需要弱化政治和行政权力，强化学术和民主权力。对前者的弱化主要是通过规范其行使权力的程序、人员组成、表决议事规则、监督机制来实现。对后者的强化，关键在于避免行政或政治权力的干预。以《天津大学章程》为例，第四十五条对学术委员会中担任或不担任学校职能部门党政领导职务委员的数量进行了限制和保障，可避免行政和领导权对学术的过分干预。民主权力的保障，是通过明确教职工和学生代表大会的作用来实现的。最后，在责任承担方面，应当在章程中对责任加以明确，或是通过章程授权给“下位法”对相关事项进行规定。

第三，章程对权利的保障，此权利享有的主体主要是教职工和学生。受到“特别权力关系理论”的影响，法院在很长一段时间对内部争议采取了不受理的态度，因此校内申诉渠道是最常用的权利保障渠道。这种保障主要体现在章程对申诉机构和程序的明确，或者是通过章程，授权学校管理规定，对具体事项进行细化。例如《中山大学章程》中明确“学校设学生申诉委员会，受理和解决学生的申诉。学生申诉处理委员会的组成、工作程序等事项，按照学生申诉处理办法执行”。

(三)有效性要求

相对于上文提出的合法性、合理性要求，有效性要求是针对大学章程的实施和救济机制而言的。首先，学校应主动依照章程进行治理，如权力机构依照章程规定的权限、程序行使权力，依照章程的授权制定相关的规则，主动对违反章程的校规进行修改或废止。这种实施可以通过两方面来推动，一是强化权力所有者的法治理念，使其自觉按照章程规定行使权力。二是通过制约激励机制，如对章程效果评估体系、章程执行评估体系的引入，来督促权力的行使。其次是监督救济机制的保障，其主要途径为司法救济的途径，即法院依据章程，对违反章程的行为或规定进行审查，这在一定程度有赖于司法实践的推动和章程法律效力的获取。

大学治理法治化目标的实现，对章程提出了合法性、合理性及有效性的要求。衡量大学章程是否体现法治原则的一个重要尺度，就是看章程是否能够规范和约束权力，是否能把权力真正关进制度的笼子里，是否能够实现对权力的优化配置和有效约束。[11]因此，对大学治理法治化的讨论，离不开对章程现状的反思。

三、我国大学章程现状的反思

我国大学章程现状呈现出“冰火两重天”的局面。一方面，章程的制定进入了快速发展的阶段，如在2015年年底，教育部直属114所高校的章程将会全部通过核准；但另一方面，章程在实际治理中被束之高阁，学校成员对章程内容缺乏了解、对章程效力缺乏认可度，这自然无法推动治理法治化目标的实现。本部分选取了已通过核准的19①所教育部直属大学章程，对其内容进行总结，同时结合部分大学章程的实际运作情况，分析造成该现状的原因。

(一)合法性反思

合法性要求大学章程的制定、修改和内容要符合上位法的规定，这里的上位法主要指的是《暂行办法》。下表列举的是19所大学与权力制衡和权利保障密切相关的条款的落实情况：

条款内容落实情况法人地位所有的大学都明确了法人地位成立学生申诉委员会只有部分大学,如天津大学、中山大学和西安交通大学在章程中明确了学生申诉委员会的成立章程制定程序除了东北大学和中央民族大学的制定程序与《暂行办法》规定有区别外,其他的均符合规章要求学术委员会的组成人员、负责人产生机制、运行机制、监督机制只有部分学校对学术委员会进行详细的规定,如重庆大学、武汉大学对组成人员进行了规定,电子科技大学、中南大学对议事规则进行了规定。部分大学如山东大学,未对负责人的产生进行规定。校长办公室会议/校务会议的组成、职责和议事规则部分大学规定了校务会议的议事规则,如中山大学

从上述强制性条款的落实情况看，除了明确大学法人地位和章程制定程序两部分外，大学对其他条款的落实，都存在一定问题。首先，在学生申诉委员会的设定方面，大部分学校缺乏相关规定，即便是提及了委员会的设立，也鲜少对委员会的具体运行流程、学生申诉程序进行明确。其次，在学术委员会的权力分配上，多数学校用较大篇幅对委员会的权力范围进行界定，但未对委员会负责人的产生机制、委员会运行和监督机制进行规定。最后，鲜少有大学对校务会议的议事规程进行规定，相似情况也出现在教职工代表大会的规定中。从上述19所大学章程的内容看，我国章程内容注重对实体问题，如职权范围的规定，忽视对权力运行机制、运行规则、组成人员、监督机制等程序性问题的规定。该现象一方面是对上位法中强制性规定的违反，另一方面体现了我国对程序性规定的忽视，不利于规范权力运作程序。

缺乏合法性的章程，会阻碍大学治理法治化目标的实现。这种现象的产生一方面与大学章程制定委员会法治意识的缺失有关，但最主要的问题存在于教育部的核准过程中。《暂行办法》规定的核准原则为合法性、适当性和规范性，对违反暂行办法规定的，核准部门应当要求学校修改后，重新申请核准。但教育部并未对大学章程内容合法性缺失问题，作出任何回应。为解决这一问题，应当通过推动章程的修改，对不符合上位法或未规定的内容，进行修改或补充。

(二)合理性反思

合理性对章程的制定修改和权力配置的规定，提出了要求。首先，在章程的制定和修改方面，因为大部分高校已经完成章程的制定，故重点放在章程的修改程序上。《暂行办法》第七条规定，章程中应当记载“章程修改的启动、审议程序”，但并未对章程的启动主体进行规定。在实践中，不同学校对章程修改的启动主体进行了规定，一些学校仅规定了章程的修改程序与制定程序一致，并未进行细化；部分学校将提议权赋予了校务会议；部分学校赋予了教代会；仅有少部分学校赋予了学生和学部提议权。从目前章程修改的启动程序看，规定学生享有提议权的情况较少，这不利于学生对章程中可能侵犯其权益的条款，提出修改建议。因此，可以赋予学生、教职工、学部对大学章程修改的提议权，细化章程审议程序，如听证会、论证会的召开，为大学章程重新注入民主性因素。

其次，是权力配置的合理性。治理法治化首先要解决的是领导和行政权力界限不明的问题。我国大学章程多对两种权力规定了兜底性条款，如“法律法规规定的其他职权”、“其他需要党委/校长决定的重大事项”、“法律法规和有关规定赋予的职权”等，这为权力界限的扩张提供了可能性。以清华大学为例，仅从其章程的规定来看，对校长职权的规定为“依法负责教学、研究、管理、服务等校务工作”，对党委的规定采用了“其他重要事项”这一兜底条款。在我国大学治理能力较差、“行政化”影响未完全消除现状下，这种规定容易导致党委扩大权力行使范围。因此，在对两种权力机构职责的划定方面，应当限缩党委的权力，例如以“法律法规”的范围为限，同时适当扩大校长的权力，如规定其权力可以在“法律法规和有关规定赋予的职权”范围内。从保障学术权力的角度看，各大学都遵从《暂行办法》的要求，对校学术委员会的最高性加以确认，但缺乏对具体权力内容的规定，只有重庆大学赋予了校学术委员会在学术事项裁决的终局性权力。因此，应当在章程中对学术机构的权力加以具体化。

(三)有效性反思

大学章程的有效性主要与章程的实施机制有关。目前我国大学章程的实施主要是依靠大学内部机构的主动运用来保障，该机制存在一定的局限性。第一，缺乏章程实施的制约激励机制，即机构不主动实施章程的情况下，谁来监督章程的实施，如果违反章程，应当如何承担责任。对这一问题的解决，可以通过引入章程评估体系、建立专门机构，推动章程实施来促进其有效性的落实。以《北京大学章程》为例，第五十五条规定学校要建立章程委员会，并赋予委员会解释文本、制定实施细则、监督章程的实施情况、审查学校内部制度等权利。第二，现有大学章程无法对外部行政干预进行有效的防御。当前我国大学章程仅具有社会强制力，在法治意识和自治传统缺失的情况下，在对违反大学章程的行为进行救济时，该强制力较难发挥效力。因此，可以对大学在诉讼中的效力加以明确，如其在诉讼中是否可以作为判定依据。这种效力的获得，很大程度上取决于大学章程是否能够取得法律效力，对此种效力的取得可通过赋予大学立法权或立法机关审议大学章程的形式获取。

2015年10月24日，国务院办公厅印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，明确了章程的统领性，强调了落实机制的建立健全。反观现状，我国大学章程因缺乏成员认可度和有效的实施机制，在内部治理中被“束之高阁”；监督机制的缺失使对章程的违反处于救济无门的状态，无法有效推动治理法治化目标的实现。基于此，大学可以通过启动章程修改程序，对目前章程内容存在的问题进行完善，创新章程运行机制，增强实施机制的有效性。此外，有关教育行政部门在章程审核的过程中，应严格遵循合法性、适当性和规范性原则，对不符合标准的章程，应在学校进行修改后，重新进行核准。通过上述途径，完善章程的合法性、合理性和有效性，提升大学治理能力，推动建设现代大学制度目标的实现。

注释

①本文分析的章程包括：山东大学、北京外国语大学、重庆大学、武汉大学、天津大学、东北大学、兰州大学、华东师范大学、中山大学、电子科技大学、西安交通大学、中南大学、浙江大学、南开大学、北京大学、清华大学、中国农业大学、中国科学技术大学、中央民族大学这19所大学.

参考文献

[1]邢鸿飞，秦雪峰.高校行政法治论[M].北京：中国方正出版社，2008.

[2]陆俊杰.大学章程的实质合法性[J].中国高教研究，2010，(6).

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[9]曾长隽.论大学章程制定主体[J].教育发展研究，2011，(11).

[10]湛中乐，谢珂珺.大学章程制定程序探析[J].中国高校科技，2011，(7).

[11]章志远.行政法学视野中的大学章程[J].江苏行政学院学报，2015，(3).

[责任编辑：张昌林]

[中图分类号]D922.16

[文献标识码]A

[文章编号]1004-7077(2016)03-0093-06

[作者简介]冯韩美皓(1992-)，女，辽宁朝阳人，北京大学法学院宪法学与行政法学专业2014级硕士研究生，主要从事宪法学、行政法学研究。

[收稿日期]①2016-04-28