内生型独立学院法人治理结构优化研究

李明阳

(广西师范大学漓江学院，广西 桂林 541006)



内生型独立学院法人治理结构优化研究

李明阳

(广西师范大学漓江学院，广西 桂林 541006)

摘要:由母体高校直接出资或由母体高校控股企业出资的独立学院被定义为内生型独立学院。内生型独立学院的法人治理结构主要包含治理目标、产权制度、治理机制和治理主体四个方面。当前，内生型独立学院存在的问题集中在治理目标的现实偏移、产权制度的不合理、治理机制的不顺畅和治理主体的不完善四个方面，可以通过坚持公益性治理目标并捋顺收入分配关系、健全产权制度、完善治理机制、实施共同治理四个主要措施加以解决。

关键词:民办高等教育；独立学院；内生型独立学院；法人治理结构；结构优化

回顾独立学院的发展历史，大致可将其分为萌发、规范和转型三个历史阶段。20世纪90年代末，独立学院作为一种新型的高等教育办学模式得以萌发。2003年，教育部颁布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，对独立学院办学进行了规范。2008年教育部颁布的《独立学院设置与管理办法》，要求独立学院逐步向民办高校进行转型。当前实现转型的独立学院多由企业或社会力量为主投资举办，*徐军伟：《独立与依附:内生型独立学院的两难选择》，《教育发展研究》2013年第5期，第24-27页。其构建的法人治理结构是促成转型的一个关键因素。

据教育部2015年5月21日公布的全国高校名单显示，全国独立学院共计275所。*《2015年全国高等学校名单》，2015-05-21，http:www.moe.edu.cn/srcsite/A03/moe_634/20150521_189479.html。经过对各独立学院官网的查询，明确公布独立学院举办者的独立学院有90所，未公布投资方的独立学院有185所。经全国企业信用信息系统查询，由母体高校直接或间接投资的有11所。*直接由母体高校投资的如福州大学至诚学院、集美大学诚毅学院等，直接由母体高校资产经营公司或教育发展基金直接控股；间接由母体高校投资的如广西师范大学漓江学院、厦门大学嘉庚学院，由母体高校资产经营公司或教育发展基金成立子公司，由子公司对独立学院进行控股。换言之，明确由非母体高校投资的独立学院仅79所，占独立学院总数的28.7%。虽然上述统计不能确定未公开发布投资方具体信息的由非母体高校投资的独立学院数量，但不妨碍从上述统计的基础上合理地估计：全国独立学院中由母体高校直接或间接控制的独立学院依然占据多数。可见，促进和实现由母体高校直接或间接控制的独立学院转型发展，对独立学院的整体转型具有十分重要的意义。要达到这个目标，有必要重点分析独立学院现有的法人治理结构问题并对其进行优化。

一、相关概念的界定

(一)内生型独立学院

有学者在独立学院“浙江模式”与“广东模式”的比较研究中使用了内生型与外生型两个概念，以出资方的身份性质作为分类的标准，即：以公办高校为主导，利用国有资产按民营机制运行的即为内生型；相对应的，以社会企业为主导，利用公办高校校名、师资办学的即为外生型。”*徐军伟：《内生与外生:独立学院“浙江模式”与“广东模式”的比较与思考》，《教育发展研究》2010年第22期，第108-111页。之后，他对内生型的定义进行了修订，指出：“由母体高校直接出资或由母体高校控股企业出资的叫内生型独立学院，否则即为外生型。”*徐军伟：《独立与依附:内生型独立学院的两难选择》，《教育发展研究》2013年第5期，第24-27页。本文采用这种定义作为后续研究的基础。

(二)法人治理结构

法人治理结构，又译为公司治理(Corporate Governance)，源自现代公司所有权与经营权的分离以及由此所派生出的委托—代理关系，在此基础上建立起的监督和激励机制，它是现代企业制度中最重要的组织架构。狭义的公司治理主要指公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系，广义的公司治理还包括与利益相关者(如员工、客户、政府、纳税人和社会公众等)之间的关系。*李肖利：《我国独立学院法人治理结构研究》，信阳师范学院2014年硕士学位论文，第10页。

高校法人治理结构的法理基础是《高等教育法》第四章第三十条：高等学校自批准设立之日起取得法人资格。这就赋予了高校法人的财产权、决策、执行、激励与约束机制等方面与公司法人并无二致的权利。因此，高校作为一种公益性的事业单位也逐渐引入了法人治理结构的概念。它是能够体现大学的利益相关者组织属性和委托代理特点，以大学法人财产为契约对象、以利益相关者为契约关系中的签约主体、以实现公共利益为目标、旨在回应“冲突和多元利益”的大学决策权制度安排。*龚怡祖：《现代大学治理结构:真实命题及中国语境》，《公共管理学报》2008年第4期，第72页。

独立学院法人治理结构具有高等学校法人治理结构的基本内涵及其自身的特点，是以独立学院产权制度安排为核心，对举办高校、投资方以及独立学院自身等利益相关者的权利分配与制衡所作的一套制度安排，具有教育的公益性和资本的逐利性。其基本框架主要包括：治理目标、产权制度、治理机制和治理主体四个方面。*金鑫：《我国独立学院法人治理结构研究》，华中科技大学2011年硕士学位论文，第1页。

二、独立学院法人治理结构的内涵

厘清独立学院法人治理结构的具体内涵，是分析独立学院法人治理结构问题的前提和基础，应从基本框架的治理目标、产权制度、治理机制和治理主体四个方面进行阐释。

(一)治理目标

我国《教育法》规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”；教育部《独立学院设置与管理办法》规定：“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。”在由此而建立的法律框架下，独立学院的治理目标的基本点被确立为坚持教育的公益性。高等学校属于公共组织，其办学行为的受益人是不特定的社会公众，因而其目标必须建立在公共利益的基础之上。独立学院在追求提高办学质量、实现知识传承、开展科学研究和社会服务的同时，必须保证自身的健康可持续发展。没有存在的客观基础就谈不上教育公益性的实现，因此独立学院必须坚守“经营大学，办好教育”*冯向东：《经营大学，办好教育——依托名校办分校的办学实践研究》，《复旦教育论坛》2004年第6期，第66页。这个公益性的治理目标。正如公办高校通过收取学费实现对教育服务成本的补偿一样，即便存在盈利，仍然是反哺到教育事业发展中去，其最终目的依然是社会公益。与其关注独立学院的盈利是否具有合法性，还不如从最终目标上关注其盈利的主要受益对象，只要独立学院经营过程中的盈利主要用于教育事业发展，保障公益性的实现，其结果就应该具有合法性，并不违背“不得以营利为目的”的法律条款。

(二)产权制度

产权制度是独立学院法人治理结构中的基础要素，也是核心要素。教育部《独立学院设置与管理办法》规定“举办者的出资必须依法验资并过户到独立学院名下”“独立学院应当具备法人条件”，而此处的法人条件，应该包含独立学院作为独立法人享有的财产权，无论是企业、个人、政府或公办高校的出资，还是之后学校发展过程中的各项收入等，均属于独立学院的法人财产。独立学院各方举办者无论以有形还是无形资产出资，他们享有的是以该部分资产的所有权换取独立学院相应的股权，并从中取得相应的收益权，不具有对该部分出资的占有权和处分权。

(三)治理机制

治理机制即如何治理，通过什么样的程序和机构，才能使独立学院法人治理结构合理安排各利益相关者的责、权、利关系。治理机制是围绕产权制度安排的，是独立学院产权安排的具体落实。

1.决策机制。它是完善独立学院法人治理结构、构建独立学院法人治理制度的核心内容。建立民主科学的决策制度，重点在于推进独立学院董事会制度建设，关键是要丰富和完善董事会的成员结构，*周逸萍：《独立学院内部治理的结构分析及其路径选择》，《黑龙江高教研究》2014年第2期，第66-69页。明确董事会的职能权限，完善董事会的议事规则，形成一个内外结合、多方参与、程序科学和运行高效的决策体系。

2.执行机制。加强独立学院执行机构的建设，一方面要依法保障院长独立行使职权，另一方面要着力加强独立学院的学术权力和自治权力。

3.监督机制。要构建科学的内外部监督机制。内部监督机构需要建立人员结构优化的监事会，充实监事会职能，完善与教职工代表大会制度的衔接；外部监督机制需要建立定期与不定期的第三方审计机制。

(四)治理主体

高校是一个典型的利益相关者组织，*张维迎：《大学的逻辑》，北京大学出版社2004年版，第19页。需要由利益相关者构成治理的主体实施共同治理。分析独立学院的治理主体，需要解决以下几个方面的问题：其一，治理主体的组成界定；其二，利益相关者作为治理主体的标准；其三，治理主体中各个利益相关者参与治理的途径。

1.治理主体涉及多个利益相关者。例如：政府(中央政府、地方政府)、投资方(企业、个人、地方政府、社会团体)、母体高校、学生家长、教职工及社区等。政府作为政策供给方，为独立学院提供生存和发展的法理条件；投资方和母体高校作为举办者，为独立学院提供生存和发展的基本条件；学生家长为独立学院提供生源；教职工是教学服务产品的直接劳动者，为独立学院提供智力产出；社区为独立学院提供生活服务和其他便利。

2.利益相关者能否作为治理主体，取决于其与独立学院的关系及自身是否具备治理能力。符合上述两个条件的独立学院利益相关者包括：举办者(母体高校)、办学者(管理团队、教职工、学生及家长)和监管者(政府)。举办者是独立学院的直接关系人，拥有最强烈的治理欲望，也具有基本的治理能力；办学者是受独立学院发展影响最为直接的群体，也有较高的治理欲望，其中的杰出代表也具有一定的治理能力；监管者具有法定的监管义务，拥有通过宏观手段参与治理的能力。

3.治理主体中各利益相关者参与治理的途径是多样的。主要途径是通过在前述决策机制、执行机制、监督机制实施过程中发挥积极作用，前提是利益相关者代表成为相关组织机构成员，且这种构成、产生流程和制约关系应得以制度化实现。

三、内生型与外生型治理结构的异同

(一)相同之处

首先，在治理目标上，两者都将法定的教育公益性作为其治理的最终目标。法律对独立学院具有强制性和约束力。其次，在治理机制上，两者基本上都建立了董事会领导下的院长负责制，都形成了基本的决策、执行和监督的机制。最后，在治理主体上，母体高校在两者的治理中都扮演着极为重要的角色，而其他利益相关者(如教职工等)还未有效地参与治理。

(二)不同之处

首先，在产权制度上，内生型独立学院的法人财产权是非常有限的，办学场地、设施等大多由母体高校直接或间接控制。比如：内生型独立学院的项目建设、重大采购必须经母体高校同意；而外生型独立学院则由其董事会掌握这项权力。其次，在治理机制上，内生型独立学院的董事会空置问题比较严重，外生型则更具实权；内生型独立学院的决策机制更接近母体高校，决策过程的博弈远不如外生型那么激烈；内生型独立学院的监督机制更多以内部监督为主，外生型则将外部监督作为更重要的手段。最后，在治理主体上，内生型独立学院的治理主体较单一化，外生型的治理主体则相对多元化。治理主体的构成主要由产权制度决定，内生型独立学院合作双方实质上是同一主体，学校的教学和管理体系与母体高校高度一致，行政化色彩浓厚，但办学稳定、持续性好；外生型独立学院的举办者由完全无关的至少两方构成，现实中的治理主体除母体高校外，还会有地方政府、企业及行业协会等，办学的持续性受其他因素影响较大。

四、内生型独立学院治理结构的问题

独立学院的治理结构自其创办以来一直在不断探索。当前，内生型独立学院在以下四个方面显现出一些问题。

(一)治理目标的现实偏移

独立学院依靠必要的经营手段确保法定的治理目标——教育的公益性得以实现。但现实中，绝大多数独立学院的母体高校通过在办学协议或章程中明确规定其获取比例不等的管理费，用于弥补自身办学经费的缺口，追求经济利益成为内生型独立学院的现实目标。在教育部出台独立学院转设民办高校的政策多年之后，很多内生型独立学院未能与母体高校脱钩，一些达到民办高校设置条件的内生型独立学院由于不能获得母体高校同意，被迫继续沿用独立学院这种办学模式，究其原因，经济利益是一个非常重要的因素。

(二)产权制度的不合理

1.财产权不独立。虽然教育部三令五申要求举办者必须将资产过户到独立学院名下，保障独立学院法人的财产权，但现实情况是，独立学院对于母体高校划拨的土地和兴建的教学设施等只有使用权，没有所有权。

2.母体高校的无形资产问题。由于内生型独立学院这种变相的“校中校”体制，母体高校的无形资产折价入股并不是重点考虑的问题，毕竟无论是实物投资还是无形资产投资，并不影响母体高校从中获益。正是由于对无形资产评估的疏漏，对内生型独立学院今后的股权改革和其他战略投资者的引入埋下了隐患。

(三)治理机制的不顺畅

1.董事会空置。因为内生型独立学院的实际控制权由母体高校掌握，董事会对重大事项的决策均需报请母体高校党委研究后才能定论，董事会的讨论和意见仅仅起到收集信息供上级参考的作用，其决策权被剥夺。

2.政治权、行政权、学术权和自治权的冲突与失衡。内生型独立学院虽然依法建立了董事会领导下的院长负责制，但实际上存在着政治领导权泛化、行政管理权强化、学术治学权弱化以及内部自治权虚化的“四化”问题。首先，由于控制权由母体高校掌握，独立学院党委在学院的治理体系中拥有关键的话语权，并且党委的权力影响大大超出了政治领导的范畴，已经泛化到具体的管理事务、学术事务。*②王彦杰、王德清：《高校内部管理体制中的权力失衡与改革》，《内蒙古师范大学学报(教育科学版)》2009年第9期，第21-22页。其次，内生型独立学院的行政管理机构设置多照搬母体高校，拥有对资源的管理和分配权力，②体现出院长、二级系部负责人等行政权力核心的个人意志，严重削弱了学术治学权和内部自治权。再次，在前述两种权力的挤压下，内生型独立学院的学术权力已没有太大空间，学术委员会等权力履行机构要么构成行政化，要么缺少最终决策权，其作用仅仅是发挥智力咨询而已。最后，独立学院的利益相关者未享有其应有的内部自治权，教职工代表大会、工会、学生会及家长会等仅仅是较低层次的信息交流平台，没有任何制衡的权力。

3.缺乏监督。内生型独立学院在内部监督和外部监督两个方面都存有不足。在内部监督方面，董事会仅仅按法定要求的底限设置1至2名监事，但没有提供监事的履职环境和作用机制；行政管理职能中缺乏独立的审计监察，对中高层职员的选派和选聘没有任前、任中和离任的专项审计。在外部监督方面，独立法人资格和民营机制使独立学院规避了上级教育行政主管部门对公办高校的国有资产审计、干部选拔任用审计等程序；由于没有法定的信息公开义务，其经营管理的具体状况也只有母体高校决策层、独立学院的董事会及高层管理人员知情，对其他利益相关者而言存在着信息不对称情况。

(四)治理主体的不完善

1.共同治理的意识不到位。内生型独立学院多混用行政事业机构和私有企业的思维。一方面，在职能上，内生型独立学院把自己定位为行政事业机构，其治理思维沿用母体高校，存在明显的治理主体和客体的界限，以行政命令作为主要治理手段；另一方面，在所有权认识上，内生型独立学院又将自己定位为私有企业，举办方拥有所有权，自然派生出所有权基础上的其他权力，没有必要让渡其中的权力给其他没有所有权的利益相关者。这两种思维的混用符合内生型独立学院作为理性经济人的特点，但又违背了独立学院自身存在的治理目标——社会公益，所以其治理意识是狭隘的、短视的。

2.共同治理的体制机制不完善。董事会、监事会的人员构成中缺乏利益相关者代表席位；内部自治权力没有得到尊重和保障；利益相关者代表的产生程序、履职条件和制约权力没有固化并给予保障。

五、优化内生型独立学院治理结构的措施

面对上述问题，内生型独立学院需要从治理结构基本框架的四个方面——治理目标、产权制度、治理机制和治理主体寻找解决问题的办法。

(一)坚持公益目标，捋顺收入分配关系

1.从政策和经济两个方面确立公益性治理目标。政策上，坚定贯彻《教育法》《民办教育促进法》和《独立学院设置与管理办法》对独立学院公益性的要求，在以下三个方面突出其公益性：首先，通过培养符合社会经济发展需求的人才，使受教育者在获得教育服务后对社会产生正向回馈；其次，弥补公办高等教育资源不足，扩大高等教育受众范围，增加接受高等教育的选择性；最后，促使社会资本转化为高等教育资源，减轻政府财政负担。经济上，国家应禁止母体高校对内生型独立学院收取除实体租赁关系以外的其他名目的费用，并对政策落实到位的母体高校给予适当奖励；对独立学院通过项目或其他适当方式给予经费支持。通过上述组合，抑制母体高校的利益冲动，促进独立学院更好地发展。

2.捋顺收入分配关系的关键在于落实收益权。此处所说的收益权是有限的收益权，是在保障公益性为首要前提下的收益权。具体实现方式可通过在办学协议或者章程中进行规定，办学的结余经费分配中必须保证用于后续办学的经费比例占多数(具体的分配规则见表1，仅作参考)。

表1　收入分配规则表

(二)健全产权制度

内生型独立学院需要进一步完善和保障其独立的财产权。无论资产是有形的还是无形的，均需经过股份化后，让渡资产的所有权换取股权及相应的收益权。相对应的是独立学院形成独立的财产权，对办学资产享有占有权和处置权。因此，内生型独立学院需要进一步规范母体高校无形资产的评估与土地、房舍等资产的过户，切实保障独立学院最基本的独立性。

(三)完善治理机制

1.充实和改革董事会。首先，母体高校对内生型独立学院董事会应当进行充分赋权，通过设置发展规划目标和董事会考核办法对董事会进行监督和激励。董事的选派应从服务独立学院发展的角度加以考虑。其次，改革董事会的构成，引入独立董事，*蔡荔：《独立学院利益相关者和引入独立董事的必要性》，《边疆经济与文化》2007年第12期，第150-152页。破除一元决策结构，完善议事规则和决策程序，为董事会的科学运行奠定基础。

2.构建合理的权力体系。独立学院应建构起政治领导权、行政管理权、学术治学权和内部自治权四权共济的权力体系，厘清各自权力的边界，保障各自权力的实施。政治领导权是法定权力，要求其他权力的履行符合正确的政治导向；行政管理权的实施主体是院长及其管理团队，前提是办学资产的所有权和经营权的分离，需要董事会尊重其与院长间的委托代理关系，尊重院长及其团队的经营管理；学术治学权是坚持大学精神的前提条件，尊重学术自由，尊重学术人，通过学术委员会对学术事务发挥不受其他干扰的决定权；内部自治权是提高治理效率和效果的重要保障，对确保治理目标的公益性发挥着重要作用(见图1)。

图1　内生型独立学院权力结构图

3.完善监督机制。在内部监督方面，有必要设置由独立监事、职工监事、股东监事及党组织监事等代表构成的监事会；完善行政职能中的独立内部审计职能；建立管理团队定期审计制度；建立审计结果公示制度。在外部监督方面，必须落实第三方审计制度与审计结果公示制度。

(四)实施共同治理

1.革新治理意识。充分理解和认识共同治理对内生型独立学院的可持续发展和社会公益目标的实现具有重要意义，有助于打破狭隘的、短视的单一主体治理模式。对内生型独立学院的董事、监事及中高层管理人员的治理能力进行培训，是一种积极有效的办法。

2.拓展利益相关者参与治理的渠道。在董事会和监事会构成中，应明确政府代表、家长代表、教职工代表等独立董事、独立监事的比例，并赋予其一定的表决权，建立三方代表董事的资质审查、产生和更替办法及操作流程。同时，要为他们创造履职条件，在办公场地、经费等方面给予保障。

(责任编辑毛红霞)

Research on Corporate Governance Optimization in Endogenous Independent Colleges

LI Mingyang

(LijiangSchoolofGuangxiNormalUniversity,Guilin,Guangxi, 541006,China)

Abstract:Endogenous independent colleges are directly funded by the parent universities or by companies who are controlled by the parent universities. The corporate governance in endogenous independent colleges mainly includes governance objective, property right system, governance mechanism and stakeholder. The existing governance issues concentrate on the four aspects of the shift of governance objective in reality, inappropriate property rights system, unsuitable governance mechanism, and imperfect governance body. Four measures can be used to solve the problems, e.g. adhering to the public welfare governance objectives to balance income distribution, improving property right system, improving governance mechanism and implementing common governance.

Key words:non-governmental higher education; independent college; endogenous independent colleges; corporate governance; structure optimization

收稿日期:2015-08-16

基金项目:广西教育科学“十二五”规划项目(2015C540)；广西教改工程2015年重点项目(2015JGZ176)

作者简介:李明阳，男，四川苍溪人，助理研究员，公共管理硕士，研究方向为民办高等教育。

DOI:10.3969/j.issn.1671-2714.2016.02.004