公共图书馆构建法人治理结构研究

关键词：公共图书馆；法人治理；结构

摘要：文章主要针对公共图书馆构建法人治理结构展开研究，详细阐述了我国公共图书馆管理体制的现状和意义，通过分析公共图书馆法人治理结构建立的核心内容与具体问题，给出了相应解决措施。

中图分类号：G250文献标识码：A文章编号：1003-1588（2016）05-0009-03

1建立法人治理结构对公共图书馆的现实意义

近年来，国家为推行公共图书馆的法人治理结构模式，进行了文化管理体制的创新与改革，将“管办分开”与“政事分开”作为主要改革目标，制订了具有活力的实施方案，并在一些省、市的文化事业单位投入施行。

事业单位管理体制的改革要达到“管办分离”这一目标，最主要的任务是转变政府职能，使事业单位体制机制的创新目标得以完成。2013年11月召开的十八届三中全会明确提出，在公共图书馆法人治理结构建立的发展过程中，由各方代表与社会人士来构成理事会，通过共同参与来进行管理，这是公共图书馆所要进行创新改革的第一步，为加快机制体制的创新提供了明确的道路。

要想实现公益性文化事业单位中法人治理结构的建立，一些单位可以先一步制定改革策略并进行试点工作。《公共文化服务保障法》和《中华人民共和国公共图书馆法（草案）》保障了理事会工作的顺利推行，确保公共图书馆法人治理结构与理事会制度的建立能得到规范的管理，将这几项机构建立纳入研究的课题之中，能够极大地推动试点工作的进程。

在公共图书馆建立法人治理结构的作用包括以下几个方面：①公共图书馆的法人自主权将以文化实体单位的名义落到实处，使政府机关单位能够真正达到“管办分离”这一改革目标，实现政事分开的自身职能转变。②能够促进公共图书馆的健康、稳定发展，能够增强公共图书馆的公益属性，能够使公共财产资金的后续投入得到保障。③公民可以对公共图书馆进行制度监管，保障自身的文化权益，公共图书馆也能为市民提供文化服务产品，从而更好地履行社会职能。④要想增强公共图书馆的活力，就要转变治理模式，将“人治”转变为“法治”，最终成为“善治”，这样可以进一步提高服务效率，健全公共图书馆的内部机制与各项制度。⑤根据“依法治国”理念，公共图书馆从业人员应自觉遵守法律法规，树立正确的价值观念，养成良好的法治行为习惯，从而使社会群体在这样的影响下形成法治思维。

2公共图书馆法人治理结构的核心要素和主要内容

2.1法人治理结构的核心要素

公共图书馆法人治理机制经由概括后所得出的核心要素有：①理事会制度由决策层决定。②行政首长负责制度由管理层制定。③“章程化”的管理和运行在日常生活中实现。

2.2法人治理结构建立的基本框架

2.2.1决策层。我国推行的公共图书馆法人治理结构在以理事会模式为主的基础上，核心内容是理事会成员的构成，举办单位所委托的代理人为理事会成员，将依据国家有关法律、法规与政策来对图书馆进行管理，运用图书馆的法人章程来开展工作，属于决策机构，受政府部门的监管，公众有监督的权利。理事会所要承担的主要职能是：管理章程由理事会来拟定和修改；制定发展规划前景；在面临重大事物的抉择时进行审议；对干部管理层人员具有提名与任免的职责；重大财务使用的事项经理事会审批后方可进行；制订职工的绩效工资方案与激励考核制度；在年底时召开报告座谈会，对制订的资产处置方案是否得到审批进行说明；其他重大事物都要按照法律法规所指定的章程来办。

2.2.2管理层。管理层是理事会的执行机构，其职责包括：①图书馆开展活动时，管理机构要负责拟订方案并组织开展活动。②人事任命与财政资产的支出都属于行政事务管理。③理事会在接受管理层的人员任免建议后，管理层可直接对一般管理人员进行任免。④理事会下达的其他决议也是由管理层人员来执行。

2.2.3监督层。监督层所要履行的主要职责为：①根据国家颁布的法律、法规来贯彻执行相关政策。②对理事会成员与管理人员进行监督管理。③理事会人员或图书馆馆长、副馆长等领导层人员工作出现纰漏、损害图书馆利益时要严正指出，并予以纠正。④对员工的合法权益进行监督与维护。⑤可适当向图书馆馆长提出工作改革建议。⑥定期向图书馆承办单位报告工作情况。

2.3公共图书馆的法人治理规则

2.3.1制定法人章程。公共图书馆的法人章程制定之后，理事会、管理部门与监理会都要严格按照章程内容执行，这些规则对图书馆普通职员也具有同样的效用，其应该自觉遵循章程的运行规则。中央机构编制委员会办公室在制定法人治理章程时构建了具体规则模板，事业单位在建立法人治理结构的过程中，可接受登记管理局所提供的模板，对章程的主要内容与格式条款进行统一的规范，从而使工作得以顺利展开。理事会在起草法人章程时要先取得举办方的同意，所制定的章程要符合本馆的自身情况与特色，改革要具有创新性，章程交由事业单位登记处进行登记管理，并进行审核之后方能正式实施。

2.3.2理事会议事规则的制定要在理事会组建过程中明确。理事会的组建核心是理事长的所属人选问题，理事会成员包括举办单位代表和图书馆代表，也可以在读者和其他方面的代表中产生，人数一般设置为7～13名。图书馆的规模较大时，理事会的规模也可相应扩大。为确保理事会的决策权不在图书馆内部人员的掌握中，理事会的成员半数以上应由外部人员担任。理事选举过程要公开、公正，一切选举行为操作都要透明化，确保选举人员的来源及背景符合选举的相关要求。由文化部门与人大、政协等管理部门对相关部门的人选商讨后选出政府机构理事；公开向社会招募读者与其他利益部门的理事代表；公共图书馆的党委书记与馆长可直接进入理事会履行职能。理事会成员要明确自身承担的责任，熟识相关法律、法规与业务，具备履行职责的知识和能力。每届理事的任职时间为3年，在任职期间表现良好的理事可在投票通过后连任。

钟国标：公共图书馆构建法人治理结构研究2.3.3管理层的搭建。图书馆馆长是管理层的主要负责人，带领管理层所要履行的职责有：①执行理事会做出的各项决议。②图书馆年度计划的拟定及实施。③按照国家有关规定执行财务核算与资产管理，最后做好本馆年度编制的经费预算与财务决算。④拟定本馆各分支机构的设置方案与管理制度草案。⑤管理本馆人员的日常工作操守及行为准则。⑥向理事会与监事会进行定期讲解，并制作工作报告。⑦对理事会所下达的其他决策进行执行。管理层人员的提名与任免过程有以下几种方式：①理事会要向有关部门对人员的任免进行报备。②干部人员在理事会提名后由有关部门按照规定来进行任免。③理事会根据举办单位与有关部门所提供的名单，审查后可直接进行任免。④1～2名正副职领导的职位可通过公开招聘的方式产生。

2.3.4监事会的成立与议事规则的明确。举办单位所建立的监事会成员任期与理事会相同，监事会在法人治理结构下要负责举办单位的监督事宜。监事会成员由举办方代表与社会人士等非馆内人员构成，监事长一般由举办方委派人员担任，社会人士监事代表则通过职位公开招聘选取，人数在3～5人之间，这样既保证了监事会的办事效率，也能确保监事会实现公平、公正的做事原则。监事会成员任期与监事会组成任期相同，监事可以在任期届满后重新举行招募，表现好的监事可以连续担任职位。在履行监事职责的工作期间，监事会成员所属的上下级统领关系结果不变。

2.4公共图书馆的监督机制

公共图书馆的监督机制建立中包含以下3项内容：①作为监督主体的组织机构，明确表示谁在进行监督。②理事会与管理层的行为目标以监事会为准，完善保障制度来明确监事会的作用。③监事会要以公正合理作为监督评价的标准，确保监督过程的公开透明。公共图书馆法人治理结构的健全能够促进相关配套服务的完善，使得监督功能在强化中得以健康发展，使监督机制在内外统一的基础上能够有效进行。

2.4.1建立决策失误追究制。建立决策失误追究制能够对决策者进行心理警示，为决策行为的校正提供内在动力，是决策责任落实的重要保障。理事会在执行图书馆章程的过程中，由于轻视遵守国家相关法律法规的重要性而造成的损失，严重的会对社会造成非常不良的影响，相应的责任由负责参与决策的理事来承担，而根据理事会会议记录，在会议决策表决中持反对意见的理事可以免除相关责任。

2.4.2建立报告年度工作进度与总结制度。建立年度工作报告制度可以及时准确地披露完整的单位信息，确保年度工作报告具有权威性与合法性。图书馆管理层在制度的建立下要确保年度工作报告内容的完整，在特定时间内向举办方的理事会与监事等相关机构进行工作总结报告，主要内容包括本年度中公共图书馆的工作情况、遇到问题时的解决办法与累积的工作经验等。

2.4.3重要信息披露制度的确立。现阶段通信手段发达，公共图书馆可以在单位网站上发布相关内容与公告，公布制度建设下的财务状况与服务信息。以下是公开披露的重要信息内容：①本馆在具体章程规定指挥下的重大发展与规划决策。②制定年度工作计划总结报告与数据库统计资料。③年度财政支出情况与招标投资建设意向。④来馆读者的信息与图书馆书籍馆藏登记情况。⑤补充理事会与监事会所需的资料信息内容。

2.4.4绩效考评制度的建立。制订一套科学有效的绩效考核评估方式对业绩考评非常重要，得出的绩效考评结果带有公平合理性，在制订公共图书馆的发展目标与方案时更具说服力。定期对图书馆管理层人员进行绩效考核，通过对比考核结果来判定管理人员在各项指标下达后的完成情况，将图书馆在管理人员履行职责过程中的发展现状及评定结果向相关人员进行反馈，促使管理层人员对自身的工作情况有具体全面的了解，针对图书馆的情况对工作内容进行相应调整，超越原先设定的工作目标，在提高工作效率的同时实现管理层与全体工作人员自我价值的实现。

3公共图书馆法人治理结构所需解决的问题

3.1传统治理与法人治理之间的区别

公共图书馆法人治理结构与传统治理之间的区别体现为以下几点：①传统组织结构注重静态管理，而公共图书馆法人治理结构讲求动态管理。②传统组织结构将实体建设放在首位，而公共图书馆法人治理结构则重视制度建设。③传统组织结构具有稳定性，而法人治理结构则具备统一性与灵活性。

3.2法人治理架构与传统管理体制下馆长负责制的区别

根据图书馆建设章程的规定，理事会所领导的管理制度是馆长负责制，相关工作规则由理事会决定，监事会起到监督的作用，这是一套完整的工作流程。这种工作制度的好处是清楚交代了馆长的工作职责，不会有职位缺席与越位管理的情况出现。在传统组织结构中，馆长处于绝对的领导地位，集公共图书馆决策的裁定、资金的支配与干部的任免权利于一身。这样的安排容易降低服务效率，还会使馆长滥用自身职权，干预图书馆的正常运行。

3.3公司制企业与公共图书馆实行法人治理结构的区别

公司制企业中实行的法人治理结构与公共图书馆中的法人治理结构存在着显著的差异，主要体现为以下几点：①公司制法人治理结构的主要目的是提高收入，注重市场需求，以实现营业额与利润的增加；而公共图书馆法人治理结构将服务大众作为首要决策，以实现社会效益的提高。②公司制法人治理结构将决策层作为整个框架构建的核心，法定代表人要重视决策的制定与实行，一般由公司董事长担任；而公共图书馆法人治理结构将馆长作为法定代表人，将执行层作为整个框架的构建核心。③公司制法人治理结构要规避经营中所出现的风险，中心内容是控制财务机构；而公共图书馆法人治理结构采取激励制度，中心内容是对人力资源的控制。

3.4是否单独设立监事会

规模小的公共图书馆没有单独设立监事会的必要，所以更需要单位党组织配合理事会，加强对审计部门的监督管理，赋予理事会等部门监督公共图书馆日常行为的权利，使理事会与管理者的权力相制约。

而在设有监事会的公共图书馆，监事会的组成人员不包含理事会与管理层人员，所监督的内容包括：①在遵守法律、法规的前提下进行的公共图书馆日常组织活动。②及时反馈决策下达后的执行情况。图书馆馆长要加强职能建设，督促主要管理人员履行自身职责，使工作内容的审查更具权威性与震慑作用。

3.5党组织与理事会、管理层、监事会所存在的关系

理事会负责下达决策，然后由管理层执行，监事会对决策的裁定与执行具有监督的职责，这三部分在法人治理结构下形成稳定的关系，起到互相制衡的作用。惠州慈云图书馆在法人治理结构的章程中明确指出，要贯彻落实党的行动方针，发挥党的上级领导对党委组织的领导作用，理事会、管理层、监事会要按照有关规定来开展工作，根据党章来执行相关职能。在日常工作中，党委要对本馆的政治、思想组织内容建设进行领导，重视党的自身建设，负责党组织内部的宣传、发展、教育、组织等一系列相关工作，加强群众力量与统战工作，注重党外部的思想政治状况。公共图书馆在法人治理结构下要坚持党管一切的原则，将干部人才的管理放在首位，将品德优秀的人才作为重点培养对象，注重公平竞争的择优性，得到群众的大力支持。

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（编校：马怀云）第36卷第5期河南图书馆学刊2016年5月