中国地方政府债务特点以及成因探究

韩明宇

摘 要：地方债务对于地方经济的发展有着重要的推动作用，地方政府可以通过举债来加快本地基础建设、拉动经济发展。但从2008年国际金融危机之后，在大幅提高我国地方投资的同时，地方政府债务的规模也在迅速扩大。规模庞大的地方债务对我的经济发展产生了阻碍，成为影响我国经济可持续发展的重要问题。通过研究我国地方政府债务的形成机理，以为地方政府间的竞争、举债的决策机制缺乏约束、财政分权等都影响到了我国地方政府债务的形成和膨胀。

关键词：地方政府债务；政府行为；特点；成因

中图分类号：F812.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）09-0061-02

引言

随着我国经济的发展和城镇化步伐的加快，中国地方政府为了筹措资金拉动本地区经济增长，在缺乏规范的融资渠道、基础建设资金不足的情况下，纷纷通过各种渠道举债融资，中国地方政府性债务悄然累积。随着地方债务规模不断加大，随之而来的债务风险也不断上升，同时也影响到了经济运行效率。显然，地方债务已经成为了影响我国经济可持续发展的重要问题。

一、我国地方债务的特点

1.我国地方政府性债务规模庞大。根据审计署审计结果显示，2015年我国新增地方债券额度6 000亿元，全年地方债发行总规模约3.8万亿元，比2014年增长8.5倍。其中，置换债券额度达3.2万亿元。据统计，截至2015年末，地方政府存量债务还有11.2万亿元。若按照计划在今后三年内完成置换，年均置换额度为3.7万亿元。如果再加上2016年规模可能突破万亿元的新增债券，那么每年的地方债置换额度或将超过5万亿元，中国地方债务规模呈增长的趋势。

2.我国地方政府债务关系复杂。一是债务主体层次、干系复杂。因为法律上没有明确规定地方债务的承担主体，导致各级政府都各自举债。因为各级政府的财政环境不同，自身还债能力不同，这就导致了很难准确评估并保证每一级政府的财务能力。二是融资方式的多元化使得借贷关系更加复杂。随着地方举债的兴起，地方融资平台以城市建设投资公司、城建开发公司等形式的存在，来为各级地方政府提供隐性担保。融资平台的复杂使得债务风险也随之增加，地方融资平台的存在，使得地方债务融资过程和融资关系都变得更加扑朔迷离。

3.部分地区和行业偿债能力弱。由于各级地方政府经济发展水平差距较大，财政收入较低的地方政府偿债能力不足。据统计，目前多个省份的地方政府负有偿还责任的债务率接近风险警戒线。不少地方政府为此借新债还旧债，“借新还旧”成了地方政府填补债务黑洞的重要办法，这种行为只是将债务风险后移，实际上并没有消除本身的债务风险，使得债务风险从短期阶段向长期性转变，而且这样还会导致债务余额增大、债务风险累积的负面后果，当遇到货币紧缩、市场资金紧张时，有可能使得资金链断裂，发生债务危机并引发系统性风险。

二、中国地方政府债务的成因

1.地方政府间的竞争。在经济发展水平较低的情况下，地方政府普遍面临资本不足的现实，而通过扩大基础设施投资水平、改善投资环境来吸引投资成为各地方政府拉动经济增长的必然选择。地方政府的横向竞争在直观上表现为地方政府基础设施建设方面的投资冲动，而本质上则是对资本的追逐。

近些年，各级地方政府大肆举债进行城市建设，其中不乏一些惠及民生的基础性建设，但是还有一些政绩工程、形象工程，资金并没有真正促进当地的经济增长。这一现象背后是政府间的竞争，是由我国地方政府官员的考核、晋升制度所决定的。在现行以GDP为核心的政绩考核指标体系下，官员为了晋升，就展开了激烈的GDP大赛，通过举债来拉动当地的经济，举债成为了当地政府竞争的主要手段。所以，地方政府间竞争的存在才是地方政府投资的根本原因，地方政府想要在竞争中胜出的意愿才是导致对资金的渴求无止境的根源，才是大量地方政府债务出现的根本原因，而财政缺口只是为地方政府举债提供了借口。

2.举债的决策机制缺乏有效的约束。我国政府投融资体制改革进程缓慢，时至今日，尚未建立起完整规范的政府投资管理制度。在我国重大决策通常是通过召开人大会、听证会等形式征集民意，由于我国人口基数庞大，无法做到使每个人都有机会完全的对政府的相关决策提出看法与意见，这就难以保证政府的决策做到有效的监督，会形成诸多形象工程与政绩工程。所以，要求公共决策过程能满足符合公共利益最大化的要求就必须建立起一套能约束和监督决策者的有效机制，否则公共决策就可能偏离公共利益的轨道。一方面，由于我国地方政府债务管理缺乏明确和完善的规章制度，导致地方政府在做出举债决策时，绕过有关规定搞制度创新，使得债务规模失控；另一方面，缺乏债务偿还保障机制，给未来的本区域经济运行带来巨大风险。

3.财政分权对地方债务的影响。1994年的分税制改革通过对财权和事权关系的调整，改变中央政府与地方政府间关系间的纵向竞争关系，但随之而来的是中央与地方事权与财权的不对等关系。在地方政府不允许列赤字以及金融市场约束不断强化的情况下，债务成为地方政府化解财政收支阶段性压力的重要手段，随着经济的发展以及地方政府财政收入的提高，这种压力将逐渐得到释放，集中体现在政府经常性收支的债务逐渐减少。分税制改革对事权与支出责任划分并不明晰，中国的财政分权是政治集权下的财政分权，地方政府负责该提供该区域的公共物品，承担了大部分支出职能，然而由于地方财政收入的薄弱，均等化转移支付制度的实施规模偏小，地方政府不得不依靠举债来进行相关的公共服务的建设，造成欠发达地区财政债务严重。

结论

本文通过对我国政府债务现状的分析，以及对此现状形成原因的探究，发现我国的地方性债务有着很强的自己的特点，其本质上并不同于发达市场经济国家的地方政府债务。我国地方政府债务的特点和形成因素有着密不可分的联系。地方政府间的竞争是形成地方政府债务的直接原因，正是由于追求GDP的增长而导致政府债务的快速膨胀；举债的决策机制约束的缺乏使得政府性债务没有得到规范与约束，增加了不良债务的风险；财政分权则是影响政府性债务的制度因素，财权与事权的不对等，使得地方政府没有足够的资金来进行该区域的建设，只得依靠地方债务来筹资。

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[责任编辑 陈丹丹]