完善国家生态文明建设管理体制的若干政策建议

汪玉凯

[摘要]生态建设是生态文明建设的主体和基础，我国生态建设面临的严重局面，迫切要求加大改革的力度。传统的增长模式造成资源过度开发利用和环境严重破坏，生态建设管理体制机制方面的问题突出，主要表现为体制不合理、机制不健全、制度不规范。生态文明建设的核心是实现人与自然和谐，关键要解决好资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化三大难题。改变生态建设过度分散的管理体制机制弊端，成为促进生态建设健康发展的重要保障。为了克服我国目前生态文明建设在管理体制机制方面的障碍，可以通过两步走的方式逐步完善：第一步，在本届政府任期内设立国家生态建设委员会；第二步，待条件成熟后可以考虑组建国家生态建设部。按照这种思路，未来将有可能形成以生态建设部为主导，其他相关部门积极配合的完整统一的生态建设和管理框架，这对促进我国的生态文明建设，无疑具有战略意义。

[关键词]

生态文明建设；管理体制；生态系统；国家生态建设委员会；国家生态建设部

中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1008410X（2016）03

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2014年2月，习近平针对一份内部调查报告指出， 近年来植树造林成效明显，但我国仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家，改善生态任重道远。要全面深化林业改革，创新林业治理体系，为建设美丽中国创造更好的生态条件。为了落实党的十八大、十八届三中全会有关生态文明建设的一系列重大部署和改革举措，我们认为，加快我国生态文明建设体制改革，克服目前存在的体制机制障碍，显得尤为紧迫和重要。

一、生态文明建设管理体制制约生态建设的健康发展

（一）我国生态建设面临的严重局面，迫切要求加大改革的力度

生态建设是生态文明建设的主体和基础，承担着保护、修复、建设各类自然生态系统，维护和增强生态系统功能等重大任务。从目前我国生态建设现状看，主要面临三大问题，整体形势比较严峻。

第一，生态系统退化。从全球来看，全球普遍面临着森林锐减、湿地退化、土地沙化、物种灭绝、水土流失、干旱缺水、洪涝灾害、气候变暖以及水污染、空气污染等十大生态和环境危机。作为世界上最大的发展中国家，我国经历了35年的经济高速增长后，在生态系统退化方面面临的问题甚至更加突出。

第二，生态产品短缺。我国是世界上森林资源最贫乏的国家之一，人均森林面积和蓄积量分别为世界的五分之一和八分之一，森林覆盖率居世界第130位；我国也是世界上受沙化危害最严重的国家之一，全国沙化土地面积占国土面积的五分之一，受沙化影响的人达4亿多；我国水体流失面积占国土面积的三分之一，全国8.5万座水库总库容已被淤积三分之一；全国天然湿地已减少36%；我国正处于濒危状态的动植物物种高达15%～20%，高于世界10%～15%的平均水平；我国二氧化碳排放量居世界第一位[1]。生态恶化已成为制约经济社会可持续发展的最大因素，生态差距已成为我国与发达国家的最大差距，生态产品短缺已成为建设小康社会和美丽中国的最大瓶颈。

第三，生态外交压力剧增。我国已成为世界第二大经济体、最大碳排放国、最大木材进口国，也是粮油和能源的主要进口国，我国的崛起实际上成为全球生态治理面临的最为重要的变化。全球生态治理各项进程和行动，包括自然资源管理、应对气候变化、打击非法采伐和捕猎、确保木材安全、粮油安全和能源安全等，如果离开中国，恐将无法推进。我国签署涉及生态与环境方面的国际公约数也已达十多个。因此，近年来我国在这方面面临的国际社会的指责日渐上升，外交压力加大，直接影响到我国的战略利益和国际形象。

造成生态系统退化、生态产品短缺以及生态外交压力加大的原因是多方面的，但归纳起来主要有两方面。

一是传统的增长模式造成的资源过度开发利用和环境严重破坏，给自然生态系统带来超负荷的压力甚至功能性的损坏。而资源高消耗、污染高排放，又加速了生态系统的严重退化，资源约束日益趋紧，环境污染不断加剧。资料显示，2012年我国经济总量占世界的比重为11.6%，但消耗了全世界21.3%的能源，其中水泥消费占世界54%、钢材占45%[2]。这说明传统的发展方式已经走到了尽头。科学研究表明，生态系统破坏容易修复难，甚至不可逆。修复重建这些系统，即使从现在开始发力，没有几代人上百年的努力，也是完成不好的。

二是生态建设管理体制机制方面的问题突出，这主要表现为体制不合理、机制不健全、制度不规范。

从体制不合理看，主要是我国的生态建设行政管理政出多门、多头管理、条块分割、职能交叉问题比较严重，缺乏一个权威的主体管理部门进行统筹协调，严重制约着国家生态建设的综合决策和宏观调控。目前我国生态建设行政管理分散于林业、国土、环保、水利、农业、海洋等多个部门，相互掣肘问题较为突出，因此，构建系统完备、科学规范、运行有效的生态建设行政管理体制机制，显得尤为紧迫。

从机制不健全看，该由市场机制解决的问题，市场作为配置资源的决定性作用还没有确立起来，政府仍然过多地用行政手段配置生态资源；反过来，政府在生态建设中的宏观调控机制却相对薄弱，没有发挥应有的作用。

从制度不规范看，主要是有关生态建设的法律体系亟待完善，有关生态保护与改善当地民生的关系以及如何建立起有效的生态保护产权激励制度等还十分薄弱等。

（二）发达国家生态建设管理经验值得我们借鉴

从世界范围来看，国外对于生态建设与相应管理机构的设置，都是从本国的国情和发展阶段出发，不断探索最有效的生态建设管理体制和机制。特别是一些发达国家，除了对生态建设、可持续发展越来越重视并力求用改革方式推进生态建设外，在管理体制方面主要是按照大部制的思路，注重部门的整合，在政府架构中确立一个在生态建设中起主导作用的部门，其他相关机构积极配合。

在德国，主导生态建设的机构是联邦自然资源、环境保护与核安全部。有关土地、矿产、海洋、水等自然资源没有单独设立内阁级管理机构，而是在相关部门内设立相关司（局）或部门进行管理，由各部的隶属单位负责具体工作。

在俄罗斯，联邦自然资源部是生态建设的主要管理部门，负责全俄矿产资源、水资源、森林资源和环境保护的管理工作。

在美国，农业部在生态建设方面扮演重要角色。其中负责自然资源和环境保护的机构有林业局和土地保护局，并由一位负责自然资源和环境的副部长统一领导。林业局管理全国的森林、野生动物、稀有植物、鱼类、放牧地、娱乐场所，指导林业研究、保护和管理，以及矿物和能源的管理；土地保护局负责土地、水和其他农业资源的保护，控制水土流失和盐碱化，改善对湿地、草原等的保护和管理。除农业部外，美国在联邦政府内政部还设有土地管理局、鱼类及野生动物保护局、矿产办公室等机构，以及美国自然资源保护委员会等，也承担某一方面的生态责任。但整体上看，美国的农业部在生态建设方面的主导地位是比较清晰的。

（三）深化生态文明体制改革，是落实十八大以及十八届三中全会决定的重要举措

从党的十七大的“四位一体”到十八大提出的“五位一体”，表面上看只是在经济建设、政治建设、社会建设、文化建设的基础上增加了一个生态文明建设，但它集中反映了我们党对中国发展道路认识的重大升华，对发展规律的精准把握。“五位一体”的发展战略，不仅体现了以人为本的理念，而且为转变发展方式、促进资源节约、环境友好，建设美丽中国具有长远的意义。党的十八届三中全会决定明确指出，要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局”

[3]。

按照十八大以及十八届三中全会决定中有关生态文明建设的一系列重要论述，我们认为，其核心是实现人与自然和谐，关键要解决好资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化三大难题。十八大科学区分了“生态”、“环境”、“资源”三个范畴，为我们准确理解把握生态文明建设的内涵、建立科学有效的管理体制指明了方向。这就是：生态主要是保护、修复和建设；环境主要是治理；生态建设提供生态产品、可以增加财富、拉动内需，环境治理主要是保障水、空气等的质量，为人类的生存发展提供基本需求。从我国生态文明建设管理体制看，生态建设管理相对分散，而环境治理相对集中。因此，改变生态建设过度分散的管理体制机制弊端，成为促进生态建设健康发展的重要保障。

二、完善生态文明建设管理体制的政策建议

为了克服我国目前生态文明建设管理体制机制方面的障碍，我们认为可以通过两步走的方式逐步完善：第一步，在本届政府任期内设立国家生态建设委员会；第二步，待条件成熟后可以考虑组建国家生态建设部。

（一）关于设立国家生态建设委员会的建议方案

成立国家生态建设委员会，是在基本不动现有涉及生态文明建设的相关政府机构的前提下的一种改革思路，也就是在保留现有生态建设管理架构的大前提下，通过设立国家生态建设委员会，加强对相关部门的协调和宏观调控等。设立国家生态建设委员会的条件有两个。

一是要对目前相对分散的生态建设职能进行重新梳理和归并，把那些过于分散而且对未来生态建设管理影响较大的职能，相对集中到生态建设委员会，这样有利于从整体上进行宏观决策和管理，进一步加强生态建设的顶层设计和管理。至于国家生态建设委员会的机构属性，可以定位为国务院有行政管理职能的议事协调机构，类似全国绿化委员会，但要比绿化委员会更实一些。为了统筹考虑，甚至可以考虑在全国绿化委员会的基础上，成立国家生态建设委员会，将绿化与生态建设的相关职能整合到一起。按照上述思路，国家生态建设委员会的主要职能可以定位为战略规划、制定政策、统筹协调、宏观监控以及生态绿化等五个方面。

二是要设立一个国家生态建设委员会的办事机构，具体承办相关事务，担负国家生态建设委员会的日常工作。鉴于国家生态建设委员会的工作性质与目前的国家林业局职能比较接近，所以建议将其办事机构设在国家林业局，与国家林业局一套人马，两个牌子。这样不仅可以大大节约人力和财力，也有利于这个机构的运转和协调。为了便于工作，提高该办事机构的权威性，建议将办事机构的行政级别设为正部级。

（二）关于组建国家生态建设部的建议方案

成立国家生态建设委员会，对现有部门的职能进行微调，是解决生态建设管理体制的一种选项。从长远看，有必要对未来我国生态文明建设的国家行政管理体制机制进行深入整合，用新的大部制思路，解决长期存在的多头管理、职能交叉等方面的问题。因此，在国家生态建设委员会运行的基础上，未来在条件成熟后，可以考虑组建国家生态建设部，进行比较大的机构整合，取代生态建设委员会的管理模式。

之所以需要组建这样一个大部，首先，我国是一个大国，而且生态建设已经成为我国“五位一体”发展中的“短板”，生态危机成为制约我国生态文明建设的最大瓶颈。其次，从国家未来在生态建设方面的目标看，也迫切需要我们加强体制机制方面的保障。党的十八大首次将生态文明建设写入了党章，并提出“为全球生态安全做出贡献”；2009年9月，胡锦涛在联合国气候变化峰会上，做出了争取到2020年使中国森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米的庄严承诺。实现这一承诺，需要多方面的努力，但理顺和健全生态建设的管理体制机制首当其冲。最后，科学的生态建设管理，也需要我们进一步整合现有的机构，提高科学管理水平。

按照国际经验，生态建设应该坚持以森林为主体的自然生态系统协同管理。森林、湿地、荒漠、农田、海洋等生态系统及野生动植物构成相互依存、相互作用的有机整体，其中森林生态系统是最基础的陆地生态系统，对其他生态系统具有直接或间接的影响。因此，我们对生态建设管理部门的整合，也要尽量符合上述科学管理的内在要求。

鉴于国家林业局已经形成管理森林、湿地、荒漠生态系统和野生动植物资源及生物多样性保护的一体化工作格局，在职责、机构或者工作上的任何一个拆分，都会破坏其系统性，影响其协调性，形成负效应，因此，应该以国家林业局为基础（还有一种更大的设想是：将国家林业局和环境保护部合并、在拆分国土资源部的基础上组建大生态建设部），组建起具有大部制属性的生态建设部，作为我国生态建设的主导部门，以此克服长期困扰我们的体制机制问题。至于生态建设部的职能，大体可以定位为统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务四个方面。如果按照这一思路组建生态建设部，未来将有可能形成以生态建设部为主导、其他相关部门积极配合的完整统一的生态建设和管理框架，这对促进我国的生态文明建设，无疑具有战略意义。

参考文献：

[1]贾治邦.肩负起建设生态文明的历史使命[N].人民论坛，2008，（2）.

[2]徐绍史.国务院关于节能减排工作情况的报告——2014年4月21日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上[DB/OL].[20140425].http：∥xmecc.xmsme.gov.cn/20144/201442590530.htm.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，20131217.

责任编辑：陈文杰