网民参与地方立法的利弊分析及其完善途径

王志泉 任娟玲

[摘要]互联网正日益成为我国公民参与立法的重要渠道。网民参与地方立法有利于发扬直接民主，促进立法民主化，弥补代议制民主的缺陷；有利于防止立法中的部门本位主义，使法律更加公平；有利于降低立法成本，培育公民的民主和法治素质。但网络民主具有虚拟化、去权威化、无序化、民粹化等特征，使得网民参与立法具有一定的局限性。各级政府应拓宽网民参与立法的渠道，完善参与机制和形式，科学总结和合理吸纳网民意见，兼顾立法专业化与民主化的要求。

[关键词]

立法民主化；网络民主；民主与法治；地方立法

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008410X（2016）03005105

近年来公民对立法的参与作用越来越受到党和政府的重视。我国《立法法》总则第五条明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”[1]（P18）十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。……拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。”[2]（P13）当前互联网已成为反映民意的一个重要渠道。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第37次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2015年12月，我国网民规模达6.88亿，互联网普及率为50.3%，半数中国人已接入互联网[3]。除了人数显著扩大之外，网民发表意见的踊跃程度也普遍高于非网民。近年来，我国有不少省市在制定地方性法规时都事先在网上征求意见，网民参与立法逐渐成为现实，互联网正日益成为公民参与立法的重要渠道。目前学术界关于网民参与地方政府立法问题的研究寥寥无几，这说明相关的理论研究已严重滞后于实践。本文将重点分析网民参与地方立法的利弊并提出相应的对策建议。

一 、 理论基础：网络民主与法治的对立与统一

针对网民参与立法这一现象，有人认为是中国民主化的一大进步；有人则认为其不利于中国的法治进程。之所以会出现两种截然不同的评价，很大程度上是因为对民主与法治的关系存在不同的认识，而这又可以追溯到两种不同的民主理论——精英民主论和大众民主论。这两种民主理论在历史上有很多不同的表现形式，当代西方的自由主义民主与共和主义民主在一定程度上体现了这两种民主观的新形式。自由主义民主理论往往强调间接民主而警惕直接民主，认为在民主与法治之间存在着一定的冲突，当冲突发生时，应该首先服从法治。在对待公众参与立法这一问题上，自由主义民主理论认为，立法是一项专业性很强的工作，普通民众并不具备相关专业知识，因此他们不应该直接参与立法。公众只能采取间接的方式来参与立法，即通过投票选举产生一定数量的代表，由这些人来代表人民行使国家立法权。与之相反的是参与式民主、协商民主等共和主义取向的民主理论。后者相对淡化民主与法治的冲突，或者说将民主的价值置于法治之上，认为法律就是人民意志和利益的集中体现，立法权属于全体人民，因此公众应该积极主动地参与到立法活动中去，而不能只交给议员们来制定。尽管近几十年来共和主义民主理论的声势有所扩大，但代议制民主仍然是现代民主的主流，因此在当今世界，公民直接参与立法还不具有普遍意义，只能作为议会立法的一种补充。

公民直接参与立法显然是民主的体现，但它不一定促进法治。民主与法治既有相辅相成的一面，也有相互冲突的一面。正如有的西方学者指出的：“民主与法治之间可能产生矛盾的问题作为政治哲学的一个根本问题而长期存在着。”[4]（P152）自由主义民主理论在一定程度上夸大了二者冲突的一面，而共和主义民主理论则忽视了这一方面。民主可以促进法治，尤其是当法律极为不公、只体现少数人的利益时，通过民主可以制定出更为公平的法律，从这个意义上说，民主是法治的前提。但是，片面强调民主也可能破坏法治。苏格拉底被判处死刑，这成为古希腊雅典民主制的一大污点；法国大革命时期的恐怖，也成为自由主义者反思“多数人的暴政”的重要来源。从西方现代民主与法治的形成过程来看，法治先于民主，法治在很大程度上是传统的产物，带有一定的保守性。西方的法治既是对国王权力的限制，也是对民主政府权力的限制。随着民主的扩大，建立在传统基础上的法治不可避免地受到了一些挑战。但对于大多数发展中国家来说，无论民主还是法治都是非常欠缺的。在这种情况下，所谓民主与法治的冲突基本上是一个伪命题。当然，这不等于说可以完全忽视二者之间的矛盾，天真地以为只要民主扩大了法治也就随之实现了。民主当然是属于多数人的，因此精英民主永远也称不上真正的民主，但大众民主如果不懂得自我节制，离开法治的轨道，一味放任民意的狂欢，那么这样的民主不仅会破坏法治，而且必将毁灭其自身。

与现实中的民主相比，网络民主跟法治的冲突更加明显。斯劳卡把网络民主定义为“以网络为媒介的民主，或者是在网络中渗入民主的成分” [5]（P71）。由于网络民主所依托的传播媒介和交流形式具有非物质性、非接触性、隐匿性、交互性、分散性等特点，导致网络民主表现出虚拟化、去权威化、无序化、民粹化等特征，而这些特征跟法治的要求简直是格格不入的。互联网并非法外之地，

依法治网已成为依法治国的重要环节。互联网为人们行使自己的民主和自由权利提供了更大的方便，同时也带来了更多的风险。现在，网络安全已越来越受到网民和政府的重视。维护网络安全不能仅仅依靠人们的自觉，还需要有关部门制定相应的法规并严格执法。不过，互联网的技术特点使传统治理手段面临着巨大的挑战并陷入“不管必乱、轻管小乱、严管则死”的两难境地。尽管政府从技术上控制互联网已经不再是一件难事，但控制本身不是目的，更好地利用互联网才是目的。“水至清则无鱼”，网络民主必然会泥沙俱下，过滤掉所有泥沙是不可能的，甚至也是不必要的。离开自由，网络民主就失去了存在的动力和价值，而离开法治，网络民主又很容易误入歧途。因此，互联网的依法治理必须处理好利用与控制、自由与秩序的关系，依法治网是为了更好地利用互联网而不是相反。

网络民主有待法治来规范，但法治本身是一个动态的完善过程，它也要与时俱进，不断在民主（包括网络民主）的发展中完善自身。因此，网络民主既是对法治的挑战，也是对法治的促进。

二、网民参与地方立法的意义及其局限

从目前全国各地网民参与地方立法的实践来看，网民参与地方立法的作用具有双重性，既有积极作用也有消极影响。其积极意义主要表现在六个方面。

第一，网民参与立法有利于发扬直接民主，促进立法民主化，弥补代议制民主关门立法之缺陷。虽然以前我国在立法时也要求征求社会各界意见，但传统的座谈会、论证会、听证会等形式存在诸多不足，比如，参与的公民数量少，不能听取更为广泛的人民群众的意见等[6]。而通过互联网来征求对法律草案的意见，能够充分利用网络的便捷性，有利于扩大公民参与，是公民参与立法的一种新形式，并且很有可能成为未来的主要形式。互联网能够让更多的公民参与到立法过程之中，让中国高达六亿的网民随时随地将自己的意见表达出来，供立法者参考，无疑是我国民主化进程中的一次飞跃，这是座谈会等传统征求立法意见的形式所不能比拟的。

第二，网民参与立法有利于破除部门立法，促进立法公平。长期以来，我国的大部分法规草案都是由政府部门起草的，存在部门利益化倾向，容易造成法律的不公正。虽然从理论上说，政府部门是全心全意为人民服务的，不存在部门私利，但在理性选择学派看来，政府官员也是经济人，也有其自身的利益。因此，各部门起草的法规会自觉或不自觉地偏重考虑和追求本部门的利益。除此之外，部门立法很可能对公民民事权利的确认和保护不足，还往往导致部门之间相互扯皮、推诿或者争权，使得法律迟迟不能出台。网民参与立法可以防止立法中的部门本位主义，使法律更多地体现普通人的意志与利益，从而实现社会公平。

第三，网民参与立法有利于实现程序正义。程序正义的重要性不仅受到广大法律界人士的重视，而且越来越被普通民众所认识。由于利益与价值取向的不同，立法的结果往往是见仁见智的，在这种时候，程序和过程的公正与否就显得至关重要。网民参与立法意味着立法的透明化，可以使公众对立法过程的程序正义产生直观的感受，从而使他们从心理上接受和认同最后的立法结果。

第四，网民参与立法能够有效降低立法成本。传统的征求意见形式，比如开座谈会、听证会等，无论物质成本还是时间成本都比较高，而通过互联网征求意见，不仅宣传效果好，而且花费的成本要低得多，收集意见的反馈速度也要快得多。

第五，网民参与立法有利于公民提高自身的民主和法治素质。民主是需要实践的，在现代国家，民主实践的一个重要途径就是公众参与国家法律法规的制定。在公众参与立法的过程中，公民的民主实践能力可以得到有效的锻炼和提高，从而实现民主素养的提高。公众参与立法的过程同时也是公民接触法律、了解法律的最好时机，公民通过亲身参与法律法规的制定，不仅增加了法律知识，更重要的是有利于增强他们的法治观念。

第六，网民参与立法有利于法律的实施。法律的生命在于实施。让网民参与立法，会使公众觉得法律是自己参加制定的，而不是别人强加于他们的，从而有利于增加公众对法律的认同感，使得公众能更加自觉地遵纪守法。

虽然网民参与立法对于法治具有一定的促进作用，但同时也要看到网民参与立法存在的局限性。

首先，从参与者的广度来看，网民参与立法不能完全体现平等。虽然我国网民人数众多，但也有相当数量的人不上网或很少上网。互联网的发展带来了一条新的“信息鸿沟”。在网络时代，能否掌握和运用计算机技术已成为判断平等与否的重要因素，遗憾的是，有些地区由于经济与文化的落后，还无法享受到网络所带来的方便与快捷。有的人在网上已如鱼得水，有的人还隔绝在网络之外。因此，网络化一方面有助于解决不平等，另一方面又增加了新的不平等。网民参与立法有可能导致忽视非网民的意志与利益，出现“会哭的孩子有奶吃”的现象。我们必须认识到，网民的意愿虽然在很大程度上体现了民意，但不等于民意，作为立法者，还需要考虑“沉默的大多数”。

其次，从参与方式来看，网民参与立法所体现的直接民主具有一定的风险。民主应该是质和量的统一。直接民主的扩大只意味着民主在量上的提高，并不等于质的完善。只有数量而缺乏质量的泛滥参与不仅无益，反而对法治有害，无数事实已经证明了这一点。正如亨廷顿所指出的，当政治制度化还不够成熟时，过度的政治参与必然导致政治动乱[7]（P51）。当前在我国网络上出现了明显的民粹主义倾向，这应该引起人们的警惕。网络民粹主义已成为我国民粹主义的主要表现形式。民粹主义有三个基本特征，即草根性、非理性和批判性，其核心是极端强调平民群众的价值，把平民化和大众化作为所有政治运动和政治制度合法性的最终来源。当前我国的民粹主义具有比较强烈的仇官仇富等敌视精英（包括知识精英）的倾向。从2012年哈医大杀医事件到2013年关于李某某轮奸案的讨论，都是网络民粹主义的典型表现。如果民粹主义成为网络的主流，那么网民参与立法就很难起到积极的作用。正如丛日云指出的：“如果精英被彻底边缘化，民众直接走到前台，制定公共政策，这种没有精英引导的民主往往是民主的一个怪胎。”[8]

再次，从表达方式来看，网民的言论往往具有非理性与情绪化的特点。因此，网民参与立法在使立法民主化程度提高的同时，却有可能使立法的科学性受到损害。与民选代表和专家相比，普通网民往往更情绪化，而法律一旦为公众情绪所左右，就会失去公正性和科学性。直接民主虽然热闹非凡，如同一场广场的狂欢，但很容易导致对少数人意见的忽视，而真理有时是掌握在少数人手里的。当网民的情绪化意见通过网络参与到立法进程之中并且被立法者吸收时，很可能使国家和民众的长远利益受到损害。

最后，从技术上来看，网民参与立法还面临着一些技术上的障碍。由于网络的虚拟性，使得网络民主存在一定程度的虚假性与欺骗性。网络水军的猖獗以及网络刷票行为的泛滥，使得网络民意很容易沦为“伪民意”。

三、 完善网民参与地方立法的机制与途径

尽管网民参与立法具有一定的局限性，但当前我国网民参与立法的热情正逐渐高涨，使得不少地方政府陷入进退两难的境地。有鉴于此，各级政府应勇敢面对、积极引导，完善网民参与立法的机制与途径。

第一，拓宽参与渠道。“尽管网民的参与带来很多问题，但是，在公民意识已经觉醒的时代，社会不可能再倒退回去，以封堵公民参与渠道的方式来压制民主进程。”[8]各级政府必须认识到网络民主是大势所趋，因此应克服畏难心理，积极主动地邀请网民来参与地方立法，诸如通过网络提出立法倡议与修改意见，举行网络立法听证会等。2007年《重庆市高温天气劳动保护办法》网上立法听证会，2009年浙江省立法史上首次将网民建议写入地方性法规——《浙江省流动人口居住登记条例》，2008年和2013年上海市人大常委会通过网络公开征集五年立法规划建议等，都是比较典型的事例，并取得了较好的效果。

第二，完善参与机制。首先应确定参与的范围，网民参与立法的范围不应该过宽，凡属于全国性、根本性、原则性的法律问题应主要听取专家的意见，其他局部的、具体的法规可适当邀请网民参与。其次是明确参与的程序，实现参与的制度化，比如，参与的时间、具体形式、参与资格、是否实名制，等等。目前关于中国是否应该实行网络实名制还有比较大的争议[9]，但网民参与立法时应该考虑实行实名制，这样有利于提高参与的质量，也有利于培养参与者的法治意识。网上立法听证会具有虚拟性，为了与传统听证会优势互补，将来可以探索网上听证会与现场听证会相结合的听证形式，利用网络召集更多人报名参加，引起关注，到陈述人陈述观点阶段利用网络还可以获得更多人的支持，而现场听证会则可以体现陈述人观点的碰撞，更具现场感[10]。

第三，及时回应，加强引导。立法机关要建立与网民的互动机制。地方政府在公布法律草案以征求网民意见时，应该由专家来进行必要的解释说明，尤其是针对网民反映比较强烈、争议较大的一些条款，应该及时回应，当发现网民对草案存在较严重的误解或非理性情绪时，应加强引导，消除误解。只有这样，网民参与立法才不会流于形式，立法机关才能避免作秀的嫌疑。

第四，科学总结和合理吸纳网民意见。由于网民数量众多，意见可能很分散，而且有的可能是虚假的意见，有的是情绪性的极端意见，因此各级政府需要采取科学的技术手段总结网民的意见，去粗取精，去伪存真，这样才能做到合理吸纳网民意见。最终采纳网友的哪些意见，应根据提出的意见事实依据是否充分，道理是否清楚，法理上是否合理等因素来综合衡量。

第五，兼顾专业化与民主化。网民参与立法主要体现了民主化的要求，但立法不能只顾民主化，还需要专业化，这样才能保证法律的科学性与公正性。为此，各级政府在立法时要注意倾听专家的意见，当专家意见跟网民的意见不相同时，要善于权衡与取舍。比如，2011年我国个人所得税法的修订，一开始草案的起征点是3000元，多数网民认为太低，但如果一味迁就网民的意见，那么起征点势必过高，最后修改时定为3500元，体现了对网民和专家意见的综合考虑。

最后，应及时评估网民参与立法的效果。如果一部法规在立法时经过了网民的参与，法规颁布后应及时评估其实施的效果，分析其成就与不足，以便下次改进。

虽然网民参与立法在我国还属于起步阶段，但随着互联网的发展，这一方式必定会逐步扩展成为立法的一种常态机制。网民参与立法是一柄双刃剑，如果运用得当，它可以对立法机关起到很好的补充作用，但如果运用不当，也可能危害法治。无论如何，各级政府应积极应对，完善网民参与立法的机制与途径，以促进中国的民主与法治建设。

参考文献：

[1]中华人民共和国立法法[M].北京：中国法制出版社，2015.

[2]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2014.

[3]中国互联网络信息中心.第37次中国互联网络发展状况统计报告[DB/OL].[20160122].

http：//www.cac.gov.cn/201601/22/c_1117860830.htm.

[4][美]埃尔斯特，[挪]斯莱格斯塔德.宪政与民主——理性与社会变迁研究[M].北京：三联书店，1997.

[5][美]马克·斯劳卡.大冲突：赛博空间和高科技对现实的威胁[M].南昌：江西教育出版社，1999.

[6]刘翱，刘哲石.论网络时代的立法民主[J].长沙大学学报，2007，（6）.

[7][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1998.

[8]丛日云.中国网络民粹主义表现与出路[J].人民论坛，2014，（2）.

[9]徐振增.民主政治视野下的网络实名制——基于当前网络后台实名注册管理制度的再思考[J].河北法学，2012，（9）.

[10]张樊.互联网将成网民参与立法新渠道[J].互联网天地，2009，（7）.

责任编辑：王篆