地方政府权力运行模式对社会治理的影响探析

张成龙 洪平

摘要：回顾建国以来地方政府权力运行模式的演变对社会治理的作用可以发现，地方政府权力运行模式对社会治理产生深刻影响。地方政府推行权力清单，是政府权力运行模式转变的一个缩影。以推行和优化权责清单制度为抓手，转变政府职能，改善政府流程，提升社会治理能力，促进中国社会行稳致远。

关键词：权力运行模式；社会治理；权力清单；政府流程；政府职能

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：

党的十八届五中全会指出，“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”

社会治理是指特定的治理主体对于社会实施的管理。从动态的意义上来说，社会治理就是治理社会。[1]社会治理的关键在“治”。那么由谁来治？在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”基础上，党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制”，把“社会管理”上升到“社会治理”战略层面上。“社会治理体制”的精髓是“一核多元”的共治社会治理体系，是由党委政府主导的，或者说由党委政府牵头的一种分级负责、多方共治的社会治理机制。同时，社会治理的根本在“理”。“理”，就是理清政府与社会的关系，使地方政府权力运行不越位、不错位、不缺位。因此，地方政府权力运行的模式是社会治理中的一个关键点。

政府权力运行模式，或称政府权力运行机制，是指为了达成某种预期目标的实现、有意识地影响他人的特定方式，权力系统内部各个组成部分之间依据有关法律制度而形成的一种较稳定有效的相互作用的过程和方式。[2]而研究地方政府权力运行模式离不开其生长的时代土壤。政府与社会的关系，从某种程度上说，是一个时代的缩影，政府与社会关系的变化反应了时代的变迁，并且政府权力运行的模式也会反映到社会治理层面上。因此为了考察不同历史时期的地方政府权力运行模式究竟对社会治理产生何种影响，这就需要引入“政府-社会”关系理论进行探讨。

一、政府与社会关系视域下的地方政府权力运行模式

一般认为，在政府与社会的关系上有四种模式：弱政府与弱社会、弱政府与强社会、强政府与弱社会，以及强政府与强社会。从1949年新中国成立以来，政府与社会关系演变趋势主要表现为，由“强政府-弱社会”逐步向“强政府-强社会”转变。具体来说，以1978年底党的十一届三中全会召开为界，政府与社会关系的变化分成两个阶段：

建国以来到改革开放前，政府与社会的关系主要特征为“强政府-弱社会”。由于这一时期面临巩固政权、发展经济和维护社会稳定的任务，又因当时政府受到苏联集权模式的影响、社会整合的要求和对社会主义的误解等缘故，再加上传统文化的因素，仿效苏联、向“老大哥”学习，中央政府历史地选择了高度集中的权力运行模式。而地方政府是中央政府在地方的代表，所以地方政府采取一元化的社会管理模式对社会进行统一领导、统一指挥、统一管理便顺理成章。社会从属于国家，公民依附于政府，地方政府直接管理社会生活的每个方面，公民权、民主法治、独立和自由的缺乏的另一面即是所谓“全能政府”的确立。[3]“全能政府”主导下任意掌控的社会，就是我们所熟知的“总体性社会”。在“总体性社会”中，政社不分，缺乏必要约束的政府权力渗透到社会的各个领域，政府包揽了一切社会事务。政府是社会管理的主体，社会仅仅是政府管理的对象和客体。这种高度集中的“指令型”政府权力运行模式，虽然在计划体制下能够集中力量办大事，但是自身也有缺陷：在行政管理活动中政府权力运作范围没有明确，并且经济活动范围与私人活动范围模糊。“从体制上讲，政府既是管理者又充当企业家的角色。在观念上，认为当官是对人民进行管理，再加上自身的科层制，官员按部就班养成习惯，缺乏生气和创造性。”[4]

1978年以后，政府与社会的关系逐步向“强政府-强社会”演变。演变的实质是政府权力开始向经济领域和社会领域转移，然而这是一个缓慢的渐进过程。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和各类社会组织的成长壮大，社会自主性有所提高。不断发展壮大的社会力量要求打破传统的由政府主导的一元化管理模式，并积极寻求与地方政府形成一种适度平衡的互动关系。在这种背景下，计划体制时代留下的畸形的政府与社会关系亟待“复位”，这种“复位”需要通过政府自身改革来“医治”，因此调整原有的政府权力运行模式成为时代需要。20世纪80年代，基于对传统集权体制弊端的反思和为了理顺政府间的权力，中央权力开始向地方转移。政府对自身进行的改革主要围绕“集权与放权”展开，“放权”被视为改革的方向。放权强化了地方政府权力的自主程度，地方政府权力结构出现调整和变化，使得地方政府行政能力提高。[5]地方政府权力不断向社会领域转移，有序地给予社会以一定的自主权，公众与社会日渐参与到管理社会事务中来，社会管理模式逐渐发生转变。但是这一时期地方政府为了追求经济发展高速度，同时也是为了确保社会稳定，对社会依然进行较为严格的控制。政府在处理社会事务时，仍沿用旧有的思维方式，管得过宽、过细，成为其管理工作中的“惯习”。政府在许多领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色，制约了政府行政权力的运行由管制型向服务型转化的进程。[6]

20世纪90年代以后，在产权的多元化、经济运作市场化为基本内容的经济体制改革和建立现代企业制度为国有企业改革的方向以及发展非公有制经济的背景下，一个具有相对自主性的社会逐渐形成。与此同时，地方政府通过以“小政府-大社会”为目标的职能转变，精简机构成为这一时期政府机构改革的主要内容，强调政府的精干高效。社会主义市场经济、民主法治迅速发展，为社会组织的发展提供广阔的空间，社会组织建设呈加速态势，社会结构从总体性社会向多元化社会加速转变。进入21世纪，随着改革开放推向深入，地方政府逐渐重视社会公共服务职能发挥，法治政府建设成果逐渐呈现，依法行政已成为政府和社会的共识。无论是市场经济的发展、社会结构的调整，还是地方政府从总体性控制到职能转变，都为社会力量的成长和发育提供了重要的机遇。中国的社会建设则进入了蓬勃发展时期，政府与社会关系进入新一轮调整期。

二、当今地方政府权力在社会治理中的作用与影响

（一）当今地方政府权力运行模式的特点

如前文所述，改革开放至今，中国社会逐步从总体性社会向多元化社会的过渡。这是以地方政府权力运行模式的变革为前提的。政府权力运行模式由“统治权力”向“管理权力”再向“有限权力”转变。这实际上是地方政府从万能政府向有限政府转变，从管控政府向服务政府转变，从权力政府向责任政府转变。由于诸多因素的羁绊，政府未能构建起较为高效的社会治理体系，政府所采取的赋权社会的改革虽然在客观上促使治理主体朝着多元化的方向发展，然而并未改变政府主导社会管理的局面。[7]这其中有一个原因无法忽略，就是广泛存在于地方政府，特别是基层政府中的压力型体制。

“压力型体制”，或者称“分权压力型体制”，

是指下级政府主要迫于压力而完成上级政府布置的任务和各项指标，上下级政府间处在压力状态下。[8]17压力体制实质上是一种“零和博弈”，在上级提出的指标任务的高压之下，地方政府为了完成上级分派的任务，同时也是出于政绩和维护当地稳定的考量，常常出现滥用权力的现象，官僚主义大行其道。[9]压力型体制尽管在推动经济快速增长方面起到推动作用，但弊端也很明显，如出现了与民争利、民贫官富等现象。在压力型体制下，地方政府权力运行模式依然充满人治色彩，这不仅在经济领域中持续发挥着作用，而且扩散到社会领域，对社会管理产生影响。[10]在地方治理上存在着内卷化的政府权力运行模式，诱发了权力寻租和腐败问题。[11]面对由社会不公、利益纠纷引起的群体性事件，压力型体制下的社会管理模式频频遭遇挑战，损害了政府的公信力和形象，使政府与社会陷入紧张的关系。

（二）地方政府全面推行权力清单制度

任何权力都具有天然的扩张性，政府权力也不例外。正如孟德斯鸠在《论法的精神》中指出，权力不受约束必然产生腐败，有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。

党的十八大以来，随着“四个全面”战略布局的深入推进，“把权力关进制度的笼子里”成为全社会的共识，为防止政府权力越位、错位和缺位，权力清单制度登上了历史的舞台。自2014年10月，安徽省在全国率先建立并运行省级政府权力清单和责任清单，通过梳理权责清单，原有的5405项省级政府权力事项减少到1712项，精简了68.3%；行政审批事项从316项减少到213项，取消全部的非行政许可审批事项。2015年3月1日起省、市、县同步实施权力清单、责任清单制度，并建设标准统一、资源共享、业务协同的省政府权力清单运行平台。省政府通过网络“晒”出权力运行流程图，明确行使权力的条件、承办岗位、办理业务的流程图、办理时限、监督制约环节、追责情形以及廉政风险点防控，方便群众“按图索骥”给予监督。权力清单、责任清单与权力运行监管体系构成了地方政府权力运行框架。

实行权责清单制度，就是以清单形式将政府部门的权力和责任明确下来，这有助于地方政府权力运行的标准化、程序化、公开化，促进政府形成“法无授权不可为”和“法定职责必须为”的新型权力运行模式。推行建立权责清单制度，是地方政府权力运作模式的自我完善与发展，是政府进行自我限权与放权方面的重要探索。推行权责清单制度具有重大意义：

第一，改善政府流程，转变政府职能。政府流程是政府实现其职能的过程，是指为了完成预定目标的一系列有序和完整的步骤和操作，实质是政府职能的执行情况。[12]52新形势下，不合理的政府职能配置需要改变，各级政府的职权范围需要科学划分。随着权责清单制度的建立，能够有效解决原有的政府职能交叉、效率低下、流程冗余等问题，使“条块”更加明晰，降低行政成本，工作内容、环节更加透明，有利于民主监督、增强政府威信。

第二，重塑政府与社会关系。借用一位学者的话，国家与社会关系①的均衡是民主政治的基础，畸形的国家与社会关系可能成为集权政治的温床或无序社会的根源，唯有强国家与强社会才是现代良性的国家与社会关系。[13]35现代政府，应是一个边界清晰的政府，而不是将公共权力的触角深入到社会各个角落的“无限政府”。而且政府应当在“无为”与“有为”之间寻求平衡，该放的要放下去，该承担的要担起来。建立权责清单制度就是要勾勒出政府权力的边界，清除权力的模糊地带，厘清政府与社会的边界，政府与社会各司其职，促进政府与社会的良性互动。边界清楚的地方，政府权力运行有序，有利于社会实现自治。

三、以优化权力清单制度为抓手转变政府职能，提升社会治理能力

政府权力运行模式是政府职能最好的“形象代言人”。建立权力清单制度，将政府权力控制在“清单”范围之内，确保权力运行公开化、透明化，打造有限的和有效的政府。目前我国地方政府正全面推行权力清单制度，但对权力的问责，尚存在法理问责不够，全程问责缺乏，常态问责乏力等客观状况；[14]同时在整合碎片化的权力过程中，存在法律位阶不高、标准不统一、缺少必要的制定程序以及变相增加权力现象等问题。[15]

因此只靠权力清单制度的单兵作战方式，解决上述问题较为困难。需要完善权力清单制度，并健全相关配套制度，充分发挥权力清单制度制约权力的作用，切实转变政府职能：一是实现权力清单制度法制化。推行政府权力清单、负面清单和责任清单制度，离不开法律法规作支撑。做到权由法定、依法定权。完善法律体系是“权力清单”制度的一项基础性工作，必须依法限制政府权力，回归政府的服务本位。由于社会主体地位尚未确立、社会组织发育滞后，政府应当从社会事务中撤离出来，并在宏观上充当引导者和服务者的角色，推动社会独立和自治；二是加快建立健全政府权力运行监督管理机制，逐步形成依法依规、公开透明、纵横协同、全程监督的权力监督体系。把政府权力运行的每一个环节都置于聚光灯下，使隐性权力公开化、显性权力规范化，接受全方位全过程的监督，力促从“人管事”到“制度管事”的转变。为进一步规范政府权力运行、推进依法行政提供了有力保障；三是加大信息公开力度。梳理清单是，清掉的是政府机关和工作人员手中的权力。但光靠政府机关自我加压还不够，需要完善人大对政府的制约监督机制，还应当引入社会评议，当然这些评议应当是建设性的。通过社会公众对清单进行评价，将内部加压与外部监督拧成一股合力，形成可问责、可监督、可执行的制度体系，切实将权力关进制度的笼子里，让法治政府建设真正步入快车道。

推行权力清单，不等于照本宣科地“依清单行政”，要挖掘“权力清单”带来的“红利”。“瘦身”是为了“健身”。以完善权力清单制度为契机，用法治思维和法治方式贯穿政府流程全过程。繁荣来源于活力，活力来源于制度；制度竞争力是核心的竞争力，制度优势是最大的发展优势。以优化权力清单制度为抓手，深化行政管理体制改革，打造一个权责法定的现代政府。建立政府与其他治理主体良性互动的网格型治理模式，充分发挥社会能动性，推动社会治理方式的转型，构建共建共享新格局，促进中国社会行稳致远。

注释：

①这里的国家与社会关系可以理解为政府与社会关系。国家与政府的关系是一种

委托代理关系，国家代表全民的意志，政府执行国家的意志，因而本文对国家

和政府不予区分，但实际上二者有很大的区别。

参考文献：

[1]王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系[J].国家行政学院学报，

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[2]何克祥.权力运行机制初探[J].中共杭州市委党校学报，2004（5）.

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[11]牛文浩.基于绿党视域的中国地方政府治理研究[J].北京航空航天大学学报（社会科学

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[12]陈群民.打造有效政府[M].上海：上海财经大学出版社，2012.

[13]Joel S. Migdal. Strong societies and weak states： state-society relations and state

capabilities in the third world[M].Princeton University Press.1988.

[14]唐亚林.权力分工制度与权力清单制度：当代中国特色权力运行机制的建构[J].理论探

讨，2015（3）.

[15]法治政府网.《法治政府蓝皮书2015》《法治政府评估报告2015》发布会暨法治政

府高峰论坛在京举行[EB/OL].http：//law.china.cn/features/2015-12/15/content_

8452110.htm，2015-12-15.

作者简介：张成龙，男，江苏徐州人，安徽大学社会与政治学院研究生，研究方向为政治社会学。

洪平，男，安徽广德人，安徽大学社会与政治学院研究生，研究方向为政治社会学。

（责任编辑：李直）