论民生建设“最后一公里”问题及其治理对策

摘要：当下民生建设面临着较为严峻的“最后一公里”问题，地方既得利益群体的过度分利行为是其重要原因之一。积极推进国家治理与基层治理的现代化，建立完善的宏观制度结构环境和微观操作机制，可能有效抑制地方既得利益群体，提高民生投入的精度和效度，确保按期全面建成小康社会。

关键词：民生建设；“最后一公里”问题；地方既得利益群体；国家治理；基层治理

中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：

一、民生建设“最后一公里”问题

自党的“十八大”以来，我国新一届党和政府领导在充分肯定改革开放取得巨大成就，并强调继续以创新驱动促进经济中高速持续增长的同时，针对改革开放过程中贫富差距日益拉大、社会矛盾日益尖锐和群体事件日益增多的情况，在以往免除农业税、实施新农合等措施的基础上，进一步加强了民生社会事业建设。在短短的三年里，我国城乡群众的基本衣食住行、医疗、教育、养老、劳动就业、食品安全、司法不公以及水土污染等问题就得到了进一步明显改善，社会矛盾明显缓和，群体事件大幅减少，为2020年全面建成小康社会奠定了坚实的基础。[1]

但不可否认的是，在“十八大”以后，党和政府关于民生建设的制度、政策和措施，在“走好第一步”、“克服中梗阻”之后，仍面较严峻的“最后一公里”问题。例如，在新农合和大病医疗保险制度实践过程中，一些基层医疗行业和干部套取经费的现象时有发生，小病大治、过度医疗等现象比较普遍并使缓解农民医疗负担没有完全达到预期效果；[2]乡村学生免费营养餐不时暴出质量和卫生问题，甚至变成了“瘦身餐”；[3]经适房被不符合资格者购买转手入市、保障房和公租房长期空置、“开着私车领低保”、专项扶贫救济款被乡村干部克扣截留等新闻也常见诸报端；[4]甚至一些地方又因民生资金项目分配不公而出现上访和群众聚集事件。[5]当然，民生建设“最后一公理”问题的表现还有很多，但归结起来主要是民生投入的准度和效度还需要提高。

虽然我们不能因为诸如此类的“最后一公里”问题而否定民生建设总体成就，但各种民生投入的准度和效度较低，在群众心目中造成了一些负面的印象，例如在一些地方的群体中，存在诸如“雷声大、雨点小”、“雨过地皮湿”，甚至“头上晴空万里，脚下一地鸡毛”等等说法，降低了群众的获得感，遮蔽了民生建设所取得的成就，降低主流意识形态话语的吸引力，甚至还可能影响到群众的参与积极性，进而影响到各类民生建设基金的可持续性。特别是当群众意识到政府民生资金实际上是取之于民却不能有效地、公正地用之于民，自筹资金部分不断上涨时，就可能逐渐失去对民生投入的积极性，使政府更难筹集各项民生资金，进而加大医疗、养老、失业等基金的支出压力和缺口。

二、民生建设“最后一公里”问题的原因

民生建设“最后一公里”问题的原因是复杂而多重的。广大基层政府官员和一线干部为民生社会事业建设做出了巨大的贡献，但少数基层政府官员干部存在的能力、作风或观念问题，是民生建设“最后一公里”问题的原因之一。部分基层政府官员干部的能力局限，导致不能有力推行各种惠民政策。一些基层政府官员干部官僚主义作风浓厚、工作方式比较消极，不主动深入社区、不借助群众路线，导致不能准确识别各类民生服务对象。少数基层政府官员干部由于没有认识到民生建设的重要性，或出于缓解财政压力，而把某些民生资金挪为他用，用来发放工资或经济发展投入；或仅仅是出于缓解矛盾和维持稳定需要，才对困难群众施以临时救助；或出于政绩需要而做一些锦上添花的面子工程等，把惠民措施当成博取一时名声的手段；或把惠民资金项目视为对群众的恩赐，随意自由裁量，等等。

民生建设“最后一公里”问题更重要的原因还在于，少数地方基层官员和一线干部直接间接以权谋私，出现了民生过程中的“蚊蝇腐败”，特别是与一些企事业相互勾结形成既得利益群体，在各种民生项目建设中巧妙分利、蚕食惠民资金或公共产品和服务。在改革开放过程中，少数政府干部直接间接介入市场，甚至与不法商人相勾结，逐渐掌握特定地方空间中的政治与经济资源。[6]这些既得利益群体在企业改制、经济开发等过程中侵蚀群众合法权益，有意无意堵塞群众体制内合法维权渠道，激起了不少利益矛盾冲突甚至群体事件。“十八大”后，在反腐高压下，这种情况有好转但并未得到根本扭转，而随着党和政府日益关注民生和加大民生建设的财政支出，这种既得利益群体甚至又日益把民生建设资金项目作为分利和蚕食目标。每当人们试图建立和创新各种可操作性的具体制度、机制以落实各项惠民政策时，这种既得利益群体总会有意无意地拖延、阻挠甚至破坏，造成了所谓的制度“路径依赖”现象。例如，在基层民主自治试验中，在政府探索建立向社会购买服务机制中，这种既得利益群体都是比传统家族势力更值得注意的干扰性因素，正是他们违反了村民自治而使村民自治遭受挫折，正是他们违反项目招标相关法律法规而使各种惠民政策大打折扣；又如，当这种既得利益群体在保障房公租房项目上无利可图时，他们有时宁愿让其空置也不主动建立各种机制来确保群众尽早入住。从某种程度上说，这种既得利益群体的过度分利行为，是民生建设“最后一公里”问题的最值得重视的直接原因。

当然，民生建设“最后一公里”问题还存在更加深层而间接的原因。例如，之所以少数基层政府官员能力不足，官僚主义作风和消极工作方式盛行，在观念上认识不到民生建设的重要性，除社会快速变迁转型、传统官僚文化遗留等外，也与我国政府官员、干部的选任、培训、考核、监督机制不健全有关。而地方社会中既得利益群体之所以存在和影响民生投入的精度和效度，原因之一在于我国一直还没有真正建立政府、市场、社会相对分立又多元共存、相互制约又相互补充的国家宏观制度结构，导致国家与社会、政府与市场关系不清，使少数基层政府官员干部有机会权力寻租、官商勾结；原因之二在于基层社会还没有形成一种多元复合治理结构，民生建设过程中基层政府、市场（企业）、社会组织和民众等主体之间还没有形成共同参与、良性互动、相互制约的微观可操作机制。从治理的角度看，国家治理与基层治理水平不高，是民生建设“最后一公里”的深层原因。只有国家治理与基层治理、顶层制度设计与地方机制创新双管齐下，才能有效缓解民生建设“最后一公里”问题，特别是抑制地方既得利益群体过度分利行为。

三、民生建设“最后一公里”问题的国家治理

与统治、管理等概念不同，现代治理概念更强调国家与社会、政府与群众之间的平等互动和互惠共生。治理可以分为全球治理、国家治理、地方治理和基层治理等不同层次，以及政府治理、企业治理和社区治理等不同类型。国家治理是指国家层次上的治理，核心是政府、社会与市场之间形成多元互补的制度结构框架，以实现在充分发挥政府（包括政党和国家行政机构）、市场与社会各自积极功能的同时，避免各自的失灵，特别是防止政府理性的过度扩张、公权力的寻租和滥用、市场过度垄断和资本过度逐利、经济过度波动、社会网络过度封闭与排斥，从而实现公平与效率兼顾，特别是机会与资源分配的公正。[7]国家治理的现代化主要包括如下三个方面。

一是形成新型的政府与市场关系。我国传统社会主义的计划经济实践表明，计划理性并非应对经济危机的最佳选择，相反会导致政企不分。在政企不分的背后，则是政府官僚掌握资源配置权力，人们无论是通过生产劳动或经营活动来获取资源，首先都必须经过政府官僚，政府官僚把政治忠诚与否作为机会与资源分配的重要标准，日益使官与民、干与群之间形成“恩主庇护”和人身依附关系，整个国家潜藏着各种层次的腐败风险，只是由于革命意识形态延迟退场才没有大规模的暴发。在改革开放的过程中，我国政府职能转换经历了一个艰难的过程，至今仍未完全到位；在总体上确立了以税收、货币、利息等杠杆间接调控市场。但是，我国并没有出现市场转型理论最初所预测的情况，市场精英资源配置的权力并没有明显的增加，相反再分配精英在一定程度上出现了“再生产”，市场还没有真正起到资源配置的绝对主导作用。[8]对于国有企业，各级党委通过组织人事来控制企业；对于能源资源性企业，政府通过所有权来加以控制；对于各种地方市场，地方政府制定各种准入原则加以控制；政府各职能部门还对企业产品质量、环境卫生、劳动安全、废物排放等进行认证和直接监管。如此等等，都使政府及其官员可对企业实施较大的权力影响。在这种情况下，政府与市场关系很难真正切割，而极有可能出现利益输送、徇私枉法和贪污腐败。因此，如果要进一步促进政府与市场的恰当分离，就必须进一步调整所有制结构、明晰资源能源产权，以及简政放权；同时，积极培育行业协会和社会专业组织来对企业和市场进行第三方治理，使市场日益自组织化；更重要的是，要更多地借助司法来进行市场治理，在消除行业协会、社会组织行政化的同时，以明确系统的法律体系来规范企业、行业协会和社会组织。

二是形成新型的国家与社会关系。在中国传统农业社会，国家权力介入乡土社会的程度较浅，乡土社会是由一个个小规模的、相对封闭的同质网络构成的，网络内部成员之间存在一定程度的守望相助，对外部成员则具有较强封闭性，对身陷困境的陌生人的施舍主要是基于个人同情而具有偶然性。传统社会也并不存在力量强大的“私力救济”民间组织，加之历代封建王朝即使重视民生也大多不过是“休养生息”，因此每当发生大的灾荒和战争，必然民不聊生。更重要的是，民国时期“送法下乡”破坏乡村礼治秩序后而又没有真正建立法治秩序，导致乡村豪强劣绅势力横行。在新中国成立后，日益出现了“强国家弱社会”格局，国家直接干预经济和介入社会，瓦解了传统家族和各种会道门组织，同时也阻碍了现代非政府社会组织的发育，破坏了基层社会正常的关系网络和自治秩序，同时也极大地增加了政府财政负担，导致低水平的平均主义民生状态。而西方一些国家长期奉行“弱国家强社会”模式，民间慈善精神和社会组织相对发达，但地方政府和企业组织也常常把各种民生项目的目标偷梁换柱，并容易产生治理的片段化。理想的状态应是“强国家强社会”格局，即国家与社会在法治的前提下取长补短，共生共荣；社会组织充分发展，社会自治高度发达，社会监督力量强大，但行为不得违背相关法律；国家的作用主要体现在主流意识形态、司法和公共治安力量渗入到社会的每个角落，但政府也不得违背相关法律，否则将面临行政诉讼和相关惩罚。[9]

三是政治系统内部结构-功能合理分化与有机整合。在盛行君权神授的封建社会中，君王拥有最高的世俗权力，是最高的发号者和司令者，更是最高的行政首脑，整个政治系统没有实现结构-功能的分化。在现代化过程中，政治系统内部结构与功能相对分化，首先是立法与司法相对独立于行政系统，然后是现代行政科层（官僚）体系逐渐形成，并逐渐实现了政务性与事务性公务员分设，使政治与行政功能相对分离，提高了政策的稳定性和行政的效率。[10]而在狭义的政府内部也在进一步分化，行政决策、执行与监督日益分设，政府上下层级之间权责划分也应日益明确。而在政府为群众提供服务的窗口界面上，大部制、一站式服务以及同一窗口受理和解决问题又成了新的趋势。

通过国家治理现代化促进国家、市场与社会多元共存、相互制约又相互补充，理顺立法、行政和司法之间的关系，促进行政横向、纵向权责科学分工协作，可使政府、市场与社会组织在民生建设中均发挥重要作用，同时又可抑制以封闭性强关系为基础的既得利益群体的过度分利行为，确保基层政府官员与干部的廉洁性、公正性和主动性，缓解官僚主义作风，提高行政效率，并为民生诉求提供多种选择渠道，从而为缓解民生建设“最后一公里”问题提供有力的宏观制度结构保障。总之，国家治理现代化的宗旨就是要加强国家制度建设，充分调动和运用法治的力量、市场的力量、社会的力量、人民的力量，实现各项事务治理的制度化、规范化、程序化、民主化。[11]

四、民生建设“最后一公里”问题的基层治理

如果说国家治理现代化解决的是国家、市场和社会，政府、企业和社会组织，部、商人与民众之间的角色分工和功能边界问题，那么基层治理现代化则是要建立微观的、可操作的互动机制，以最终实现民生投入的准度和效度的提高。基层治理主要是指在乡镇和街道办（乡域和街域）范围内的治理，实际上是一种以基层政府为主导，政党因素、国家因素、基层政府因素、地方群众及其社会组织、各种非营利性社会企事业组织，以及营利性企业等多元主体相互作用的过程。基层治理现代化的发展趋势是多元复合的良治，其要求基层政府放弃控制者、管理者的身份，[12]主动与其他多元主体一起协商合作，把国家的宏大叙事、战略要求与社会成员微观需要和价值追求有机结合起来，并体现在各种基层公共事务决策与管理之中。[13]基层多元复合治理改变了公共权力的传统形态、组织结构和行使方式，政府尽管起主导作用却与其他主体平等相处，基层权力组织更加扁平化和项目制化，并通过协商合作的方式来实现公共权力。多元复合治理由于发挥了各种主体的作用，促进了主体之间的相互支持和监督制约，从而有效地限制既得利益群体对各项民生投入的侵蚀，也能有效地防止基层社会边缘力量的崛起和社会的丛林化。[14]

具体说来，通过多元复合治理可以建立起教育、医疗、住房、养老、扶贫救济、就业和劳动安全、环境污染防治等等民生建设领域的具体操作机制，来提高民生投入的准度和效度。例如，在底线民生建设方面，涉及对低保对象、贫困家庭、失业救济对象等的鉴别和认定；在一些地方，目前这个过程并没有充分借助民众、社区和社会组织以及对各种专业组织的力量，而是采取高度行政化的方式，如对贫困家庭学生的确定，很多地方都是由基层政府相关部门通过学校向学生发出通知，由学生和家长自己主动提出申请，然后经由村委或居委盖章确认，再由政府部门审查并确定受惠对象，很多村委或居委并没有真正调查申请者家庭是否贫困，往往是来者不拒，碍于情面或反正不花自己的钱而乐得“成人之美”，没有政府干部或专门组织采取某种技术手段来调查申请者家庭是否真的如此贫困，结果导致对受惠对象的选择存在一定程度的失准；而有地方出于确定对象上的困难，干脆搞普惠制，大大降低了民生投入的效果。更有甚者，一些地方受惠名单的确定是暗箱操作，民众根本没有参与其中。又如，一些基层政府在向市场购买公共服务时，对于企业的选择并没有遵循严格的公开招标程序。一些企业与基层政府无视民众关于控制环境污染的诉求，只要污染企业向政府部门输送了利益，政府部门就对排污企业听之任之。一些公共产品比如道路路线的选择，公共卫生娱乐设施的选点，以及存在重大污染可能的企业的选点，并没有经过民主的讨论。所以，基层政府在民生建设中存在较大的自由裁量权，造成了民生资金项目分配的不公。为此，必须推进基层多元复合治理来解决这些问题。比如，基层政府公开惠民政策信息和各种民生投入，积极发展和利用基层群众组织，把各项民生工作进行统筹安排，每年利用数天时间，把基层政府干部、社区干部、社区成员甚至相关社会工作组织等聚集在一起，采取自己提名、他人提名的方式形成救助和帮扶者的名单，然后集中进行协商、审议决定，最后进行公示并最终确认受惠者名单。总之，通过多元复合治理现代化，培育各种社会组织的发展，充分引入竞争性市场力量，搭建多元主体定时参加的常设议事平台，每年进行数次的集中协商，对相关公共产品服务项目进行公开招标、审查、评议等等，可以有效地防止暗箱操作和既得利益群体的分利行为，提高民生投入的准度和效率。

五、党是推进国家治理与基层治理现代化的根本动力

我国一些学者在新自由主义全球盛行所激起的新左思潮及其重回“车间政治”、复兴“抗争政治”等概念的影响下，认为在既得利益群体已经比较强大的情况下，只有引导基层群众进行集体行动，形成抗争政治，才有可能打破牢固的“政经一体”，并倒逼惠民政策真正落地和深化各项制度体制改革。[15]的确，集体抗争确是群众维权的重要方式，也能起到倒逼改革的效果，但毕竟是一种体制外渠道，存在诸多的风险和不可控因素。

那么，推进国家治理和基层治理现代化的根本动力来自何处？如何才能真正形成多元主体共存并平等协商的格局？答案在于中国共产党的推动。中国共产党是我国的执政党，其执政地位具有坚实的历史合法性基础，这是历史虚无主义无法否认的，但是执政党的合法性不能永远建立在历史功绩之上，而是必须及时进行转换，党应把合法性基础主要建立在现实表现的基础上。在西方两党竞选而轮流执政的国家，一党上台通常是因为前执政党政绩低下而失去了合法性，而自己的竞选主张与策略获得了选民大多数的认同，从而获得了形式上的执政合法性；但上台之后，执政党就必须及时把自己的主张转化为政策，以政绩来获取合法性并以期继续执政。在一党执政的国家中，执政党往往具有历史合法性，常常具有带领国家摆脱被侵略、被殖民地位而实现民族独立的历史功勋。但是，如果执政之后只强调历史合法性，官员享乐奢靡或贪污腐化，或经济停滞不前，或社会分化过于严重，那么都会导致其现实合法性的下降。还有，如果政策主张很好，却总是缺少执行力或者在执行中走样，就会给群众留下言行不一的印象并失去信任，进而使现实合法性受到极大的侵蚀。总之，巩固执政合法性基础是中国共产党的内在需要，正是这种内在需要促使党自觉大力推进国家治理与基层治理现代化，从而促进民生建设的制度化、法治化，真正提高民生投入的精度与效度。

参考文献：

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[14 ]陈峰.分利秩序与基层治理内卷化——资源输入背景下的乡村治理逻辑[J].社会，2015（3）.

[15 ]Wang Hui. 2006，“Depoliticized Politics： From East to West.”New Left Review，2006（2）.

作者简介：姚伟（1973-），男，博士，西南科技大学教授，研究方向为政治社会学。

（责任编辑：李直）

基金項目：西南科技大学基层治理研究团队项目（编号：13xt003）。