浅析财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制

刘琳　王明睿

摘要：随着经济的发展与城市化的推进，农业转移人口市民化成为党和国家关注的热点问题。研究通过分析财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制的必要性，建立成本分担机制，进而对财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制提出政策性建议，并分析其预期结果。将农业转移人口市民化与财政转移支付制度相结合，建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩的机制是解决农业转移人口市民化成本问题的关键。

关键词：农业转移人口；市民化；财政转移支付；成本分担

一、 引言

新型城镇化是解决三农问题的重要途径，农业转移人口市民化是我国新型城镇化的重大任务。大量农业转移人口被统计为城镇人口，但并没有真正获得城镇居民身份，无法在就业、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受与城镇居民同等的待遇，影响社会和谐与城镇化质量。因此，加快推进农业转移人口市民化，是我国城镇化持续健康发展的迫切需要，也是我国经济社会持续健康发展的迫切需要。

通过财政转移支付解决农业转移人口市民化的成本问题有利于提高农业转移人口的生活质量，满足农业转移人口的基本需求，推进农业转移人口市民化进程，进而有利于解决三农问题。

本文旨在将农业转移人口市民化与财政转移支付制度相结合。首先，分析建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制的必要性。其次，分析农业转移人口市民化成本分担机制，在农业转移人口市民化成本中以政府分担成本为主。再次，建立相对合理的财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩的机制，以达到推进农业转移人口市民化的目标。最后，得出结论。

二、 必要性分析

随着城镇化的推进，我国农业转移人口增加。据国务院发展研究中心课题组的模拟预测，到2020年我国农业转移人口的总规模将在3.2亿人左右。我国农业转移人口人数众多，农业转移人口市民化体制不够完善，因此大量农业转移人口在市民化过程中面临着诸多困难。由中国家庭收入调查（CHIP）数据可以看出农业转移人口整体上收入较低，与城镇居民差距较大，并且缺乏社会保障。农业转移人口并没有通过空间上的转移成为真正的城镇居民。我国目前并没有系统的相关政策和法律法规来保障众多农业转移人口的基本生活。农业转移人口市民化的成本巨大，仅靠农业转移人口个人无力承担，政府必须采取措施保证农业转移人口市民化进程。因此，将财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩有其必要性。

三、 成本分担

农民工市民化的成本由社会保障成本、教育培训成本、安居成本、私人增加的生活成本和基础设施增加成本共同构成。根据傅东平的观点，农业转移人口市民化成本主要由三部分构成：个人成本、企业成本和政府成本。仅依靠个人、企业和政府任何一方均无力承担。成本以政府分担为主，个人和企业分担为辅。

在本文中主要考虑政府成本。具体来讲，主要包括公共服务成本、社会保障成本、住房成本和就业成本。农业转移人口市民化成本构成复杂，需要通过建立科学的成本分担机制才能保证农业转移人口市民化进程。政府成本主要通过财政转移支付的手段来解决。因此，构建财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制在农业转移人口市民化中至关重要。

四、 建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制

通过以上分析，农业转移人口市民化的成本由政府负担的部分主要有公共服务成本、社会保障成本、住房成本和就业成本。可以通过一般性转移支付与专项转移支付相结合的方式来解决农业转移人口市民化的成本问题。

1. 一般性转移支付

一般性转移支付的总体目标是缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化。根据我国目前的情况，可以将农业转移人口纳入流入地人口总量，使得农业转移人口成为计算流入地标准财政支出人口基数的一部分。根据一般性转移支付的计算公式，需要调整的部分是各级次总人口。为促进流入地对农业转移人口的接纳，根据人口流入量对流入地进行财政转移支付。经过这样的调整可以在现有制度的基础上平衡由于农业转移人口流入而造成的地区间收入差异。

2. 专项转移支付

《2014年中央对地方税收返还和转移支付预算表》并没有对农业转移人口市民化进行单独列项。专项转移支付主要有两种形式，配套转移支付和非配套转移支付，其中配套转移支付包括限额配套转移支付。

例如，由于农业转移人口对住房的需求数量相对固定，可以使用配套转移支付的方法。对农业转移人口就业进行转移支付，由于各地区农业转移人口就业具有多样性，建议使用非配套转移支付方法，由地方政府根据各地具体情况对农业转移人口就业进行补助。

通过一般性转移支付与专项转移支付相结合的方法，可以在保证基本公共服务的前提下推进农业转移人口市民化。科学合理的制度设定可以有效对农业转移人口进行补贴，通过建立相关法律法规来保证转移支付制度长期高效的运行，进而保证农业转移人口市民化进程。

五、结论

农业转移人口整体上收入较低，与城镇居民差距较大，并且缺乏社会保障。农业转移人口并没有通过空间上的转移成为真正的城镇居民。建立农业转移支付与农业转移人口挂钩机制有其必要性。

通过成本分担分析确定政府在农业转移人口市民化中需要承担的主要成本主要包括公共服务成本、社会保障成本、住房成本和就业成本。政府成本主要通过财政转移支付的手段来解决。

构建财政转移支付与农业转移人口挂钩机制，建议使用一般性转移支付与专项转移支付相结合的方式。一般性转移支付可以平衡地区间财力差异，保障基本公共服务的提供，为了满足部分人群的特殊需求，建议通过专项转移支付的方法来解决这部分成本问题。

总体而言，在设计具体转移支付机制时需要充分考虑成本类型和转移支付特点，据此进行科学合理的安排。转移支付可以保障农业转移人口的基本生活，提高相关商品的消费量，符合推进农业转移人口市民化的要求。

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（作者单位：中央财经大学）