论水利水电工程项目移民安置规划设计中体现以人为本的理念

刘宇

【摘要】随着社会的发展，水利水电工程已经成为人类发展路途上必不可缺的一个环节，它是解决能源问题的一个重要手段。在实施水电工程建設过程中，水库移民安置是必须要面对的切实问题，同样，移民安置工作的成败决定了水电工程建设的成败，做好移民安置工作是工程建设重要的一步。在水电工程实施中，必须坚持“以人为本”的科学发展观，建设和谐社会，既要保证工程的顺利开发，又要保证移民的可持续发展。

【关键词】水利水电工程；以人为本；移民安置

中国水资源总量十分丰富，达到2.8万亿m3，但是中国人口基数太大，人均占有水资源量只有2300m3，仅为世界人均水资源量的四分之一，且水资源分布严重不平衡，西南地区水资源较为丰富。为了祖国的发展，修建水库，合理开发利用水资源成为了必然，随之而来的问题就是如何解决因修建水库而产生的大量移民问题。移民是重要的人口地理及社会现象，随着人类文明的不断进步，水利水电工程实施的面积不断增大，移民的广度和频度逐渐增加。移民的安置是否妥当是水利水电工程建设成功与否的一大重要衡量标准，如果移民安置处理不恰当，就会使得移民的生活长期得不到恢复，社会稳定发展受到影响，而安置移民的工作，涉及的工作面广情况复杂，需要的周期较长，实际操作起来十分困难。

一、坚持“以人为本”的科学发展观在水电移民安置规划设计中的重要性

1. 水利水电工程移民安置是一项系统工程，涉及自然、社会、经济、人文多个学科，核心是“以人为本”。

水库淹没处理设计的核心是移民安置，水利水电工程的移民安置问题涉及了经济、自然、社会、人文等众多学科，它不仅仅是单纯的工程技术问题，而已经成为一门具有社会科学和自然科学的新学科。移民安置规划的核心应该突出以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生活和发展的需求。

2. 水利水电工程移民是非自愿移民。

社会移民可由迁移原因分为自愿移民与非自愿移民两类。以为了躲避战乱或自然灾害，为了寻求资源，追求更丰富的资源，或从经济不发达地区迁移向发达地区等的移民，属于自愿移民，在其移民过程中，出现挫折与困难往往不会依政府，移民效果较好。而在水利水电工程中，水库修建使得大片的农田、村子、镇子以及企业被淹没，水库移民是典型的非自愿移民。被动性是水利水电工程移民的一大特征，一个地方建设水库，移民的范围和对象是水利水电工程建设所决定，移民自己无法选择，且移民不能事先谋划自己的迁移地点与就业，不能决定自己的去留，无法与自愿移民相比。非自愿移民通常都是由政府动员，负责安置，其困难性和复杂性远远大于自愿性移民。

3. 移民安置规划设计要搬的出、安的稳、能发展，要使移民长期可持续发展，使安置区的经济、社会等环境协调发展，是一个相对长期的任务。

水库移民安置已经成为一个世界性难题，无论在国内还是国外，它都不是一件容易的事。“搬得出、稳得住、逐步能致富”作为水电工程移民工作的基本方向，对移民的安置要进行科学合理的规划。政府要给予移民足够的经济补偿以及合理的安置，做到以人为本，在尊重移民的意愿的同时，选择合理的安置区，灵活安置移民，使移民顺利迁出，做到“搬得出”；同时，在安置后，政府采取措施积极引导移民融入当地居民，强化外迁移民的主体意识，摒弃自己是“异乡客”的心态，做好移民的思想工作，做到“稳得住”；移民要逐步致富的重要条件就是他们能充分的就业，学习一项适合自身或安置区的技能，提高素质，扩大他们的就业范围，使移民做到“逐步致富”。移民安置规划设计要搬的出、安的稳、能发展，要使移民长期可持续发展，使安置区的经济、社会等环境协调发展，这是一个长期的任务，任重而道远。

二、移民安置规划设计，要始终贯彻以人为本的科学发展观的理念

在当今社会，国家和各地方政府政策法规都逐渐完善，移民安置规划设计，要始终保持以人为本的科学发展观的理念。移民安置工作的原则是安置后，移民的生活水平要达到甚至超过安置前的水平，根据迁移前移民原有的经济条件和生活条件，迁移者的迁移意愿，结合安置区的资源条件以及政府的具体实施能力，规划设计出具体的实施方案。

1. 农村移民要贯彻以土为本，这是当前较符合农村移民自身特点的安置方式其次，选择安置区要充分考虑安置区的移民环境容量和移民搬迁意愿。

安置区的选择是移民安置过程中十分重要的一个决定，安置移民时需要考虑多方面的问题。

1）移民选址优先考虑在本市或县内选择，若本市或县无法安置，再考虑其他县或市，并采用集中与分散相结合的安置方式。

2）生产安置主要考虑农业安置，二、三产业兼顾发展。

3）选择交通便利，水源丰富，通风向阳，地质稳定的地方，避开有滑坡、泥石流、洪水淹没等自然灾害影响的地段。

4）选择移民安置点应充分考虑当地居民的风俗习惯、民族结构以及群众的意见，尽量尊重当地政府和移民的意愿。

5）结合当地环境，合理开发利用，节约用地，不破坏当地生态环境，不拆迁当地居民的房屋，尽量按原建制迁建，尽可能保持移民原有生活习惯。

6）从实际问题出发，制定迁移标准，根据地形条件、可耕种土地面积与生产安置途径来决定安置点的人口规模。

2. 移民安置要充分发挥安置区地方政府的主导地位和导向作用。

人口迁移存在推力与拉力两种动因。水库移民属于国家移民政策下的一种推动型移民，国家和政府几乎占据了全部的“推力”，而安置区地方政府所提供的“拉力”往往容易被人忽视。若安置区地方政府不能做到协调好当地居民与移民的关系，极易出现“移民回流现象”，甚至可能导致大规模移民信访事件，不利于区域协调发展和社会的稳定，因此，移民安置过程中，安置区地方政府要充分发挥其主导地位和导向作用。

三、移民安置实施阶段的移民安置综合监理与综合设计（移民设代）工作的重要性

1. 移民安置实施中综合设计的主导地位。实施中设代必须有现场跟踪，规划设计变化的成果必须由设代确认。

水库移民的工作是一項多元化的工作，涉及到各个领域，在以人为本的理念下，水库移民的综合设计与监理的重要性越来越突出。在移民安置活动中，应当严格执行已经审批的规划文件，不得随意修改和调整，若需要修改和调整的，应该依照审批权限重新报批，但是水电工程工程中，文件批准的移民安置规划往往与水利水电工程移民安置实施时距离了一定的时间，外界或内部环境发生了变化，为了安置活动的顺利进行，通常需要更改安置规划内容。移民安置实施主体提出设计变更申请，上报到市级移民机构，并抄报移民综合设计和移民综合监理，由移民综合设计和移民综合监理提出处理意见，市级移民机构根据他们的意见，同相关单位研究后，对设计变更申请作出处理决策。

2. 移民安置实施全过程综合监理都要参与。

2006年国务院颁布并实施的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号令）规定：“国家对移民安置实行全过程监督评估。……对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估”。全程实行综合监理，促使移民实际操作规划、统一，可以及时发现移民安置过程中出现的突发问题，针对出现的环境、资源、经济等问题采取有效的措施，使得环境保护、资源开发、经济发展等活动得到可持续发展，除此之外，综合监理还能控制移民工作的质量与进度，保障移民工程正常有序的进行，维护移民和安置区当地居民的正当利益，是保障移民安置工作顺利实施必要管理程序。

3. 移民安置综合监理及设代是保障移民安置工作顺利实施的必要管理程序。

实行移民综合监理是保障移民规划正常有序严格实施的有效监督措施，通过对移民全过程的监理，①移民工程建设的质量得到了有效保障；②有效控制了突破移民补偿投资的现象，保障了移民投资合理使用，不突破国家有关限额；③维护了移民规划，安置计划的严肃性，确保移民安置如期完成；④为移民迁移工作建立起了有效的预警系统，保障和促使了移民迁移工作的顺利进行；⑤加强了移民工程地质灾害和环境影响的综合监测。移民安置综合监理必不可少，在以后的移民安置活动中，必须加大监理力度，使得安置工作顺利完成。

四、移民生产技能培训是移民安置区持续发展，逐步走上富裕道路的有力措施。后期扶持措施，是安置后移民生产生活提高的重要保障

我过地少人多、土地资源匮乏，在水库兴建，处理移民安置工作中，在安置区找到更多的土地来安置移民极其困难，为保障移民的基本生活，提高移民的生活水平，必须对移民安置方式作出合理恰当的一个规划。

1. 地方政府应选择符合移民特点的技术技能培训内容

水库的兴建导致大量的移民需要迁移，这些移民大部分都是农民，长期生活在信息相对闭塞、文化相对落后的山区，他们文化水平普遍偏低，其就业困难，住房难，如果没有土地，他们就失去了可靠的经济收入，无法保障自身的基本的生活。因为大量的移民搬迁，使得经济环境发生了很大的改变，移民面临最紧迫的问题就是收入低下。所谓“授人以鱼，不如授人以渔”，要使移民得到长期的持续的发展，学习一个适合自己的技能是十分必要的。政府可根据外迁移民和当地环境的特殊性，选择符合移民特点的技术技能对移民进行组织培训，提高移民整体素质，使大部分移民都能就业，增加移民收入，提高移民生活质量，逐步走上富裕的道路。

2. 后期扶持应着重放在项目扶持上，改善安置区基础设施条件，提高移民生产生活水平

基础设施的建设是移民安置的后续扶持上十分重要的一个工作，它直接关系到移民社会整合的进度和效度。提供良好的生产生活环境给移民，可促使移民淡忘自己“外来人”的身份，尽快适应安置区的经济和社会生活，融入安置区，成为地道的安置区居民。同时，安置区基础设施条件的改善，也使非移民受益，拉近了移民与非移民的距离，加速安置区的融合实施库区移民后期扶持项目，在很大程度上改变了库区移民村基础设施薄弱的状况，事关农民生活的人饮、道路、灌溉、生态等条件均有了极大改善，库区移民生产生活困难的问题通过实施项目扶持得到了有效缓解，农民增收的后劲持续增强。通过实施库区移民后期扶持项目，充分调动了库区移民的生产积极性，对于进一步深层次挖掘安置区资源优势、提高群众经济、文化、生活水平、保持库区长期稳定和保护库区生态环境都起到了良好的助推作用，具有较好的经济效益和社会效益。

总之，水库兴建的必然产物便是移民，表面上看，他们是被迁移的对象，实际上他们也是工程建设的重要主体，在实施水库建设工程中，一定要做到以人为本，各项工作要以移民为中心来开展，保证移民工作顺利进行。

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