农民专业合作经济组织的法治化历程及困境研究

刘雪梅

摘要：新常态下推进和完善农民专业合作经济组织的法治化必须严格法律审批、建立金字塔式的人才培训机制、形成良性的监督体系和反馈机制，从以经济为中心服务向以农民主体为中心服务的转变。

关键词：农民专业合作经济组织；法治化；合作组织

中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1008-2921（2016）01-0093-04

党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国，对中国特色社会主义经济的健康发展提供了更有力的保障，也为农民专业合作经济组织的规范发展提供了更好的前景。社会主义市场经济是法治经济，农民专业合作经济组织的发展也只有在规范的法治治理下，才能规范发展，才能适应经济新常态的发展要求，真正起到提高农民收入和生活水平的作用。总结农民专业合作经济组织的法治化的经验和教训，找出其面临的问题、提出解决对策，对于规范农民专业合作经济组织的发展、切实保障农民收入和生活水平的提高具有重要的理论和实践意义。

一、农民专业合作经济组织的法治化历程

根据中国农民专业合作经济组织的发展情况，按照农民专业合作经济组织在不同时期所起的作用，农民专业合作经济组织的法治历程主要可以分为三个阶段。

（一）在新中国成立前的农民专业合作经济组织法治发展阶段，主要是为政治服务阶段。这个阶段国民党出台各种法令规范和推动农民专业合作经济组织的发展具有较强的政治目的；共产党也出台了不少法令，主要是为革命服务，同时对革命群众的生活保障起到了重要作用。

国民党统治时期，农民合作社主要靠政府的力量自上而下推行，大多是官办或官督民办。1919年孙中山在《地方自治开始实行法》中提出：“地方自治团体所应办者，则农业合作、工业合作、交易合作、银行合作、保险合作等。”[1]这是国民党政府重视合作经济的起点。国民党政府颁布多部法令大力宣传和指导合作运动，如《组织合作运动委员会建议案》（1928）、《中华民国合作社法草案》（1934）、《县各级合作社组织大纲》（1940），同时还通过实施《合作社法施行细则》（1945）等来确立合作社的性质和实施原则。国民党政府倡导农民合作以及主动推行各种法令，是为了更好地把农民专业合作经济组织当作控制农村社会和经济的政治工具，没有给农民带来真正的利益。但是出台的各种相关法规推动了农民专业合作经济组织的发展。

新中国成立前，中国共产党领导的农民合作运动在不同时期对合作经济组织也制定了不同的法律，对于合作社的性质和发展方向等提供了法律依据，在不同阶段对革命和革命群众的生活起了重要作用，使得这个时期中国共产党在农民合作运动中的影响力和地位得到扩大和巩固。这个时期中国共产党颁布的相关法律具有三个特点。第一，对合作社的原则、成立目的、入社条件、合作社与政府以及工会的关系、股金价格、社员权利与责任、股东资格、红利分配以及合作社的任务等做出了明确规定，如《关于协作社之决议案》（1927）、《闽西合作社条例》（1930）、《湘鄂赣省合作社简章》（1931）、《合作社暂时组织条例》（1932）、《粮食合作社章程》（1932）、《发展合作社大纲》（1933）、《消费合作社章程》（1933）、《生产合作社章程》（1933）、《信用合作社章程》（1933）等。第二，在革命的不同时期对于合作社的性质作了不同的定义，如《合作社工作纲要》（1932）明确合作社是一种斗争组织，是工人、中贫雇农等对抗富农、高利贷者以及商人等剥削的阶级组织；1949年苏北行政公署颁布《合作社暂行组织章程（草案）》、《合作社一般应遵守的公约》、《模范合作社条件》以及《关于贯彻生产合作推进会议决议的指示》等，明确合作社经济的性质是新民主主义经济的重要组成部分；毛泽东在七届二中全会报告中明确指出合作社是“以私有制为基础的在无产阶级领导的国家政权管理之下的劳动人民群众的集体经济组织”[2]；《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949）明确规定合作社的性质是半社会主义性质。第三，不同时期的法律对于入社条件的规定随着革命形势的变化而相应变化，如苏区中央政府颁布《劳动互助社组织纲要》（1933），规定贫农中农和农业工人等自愿入社，地主富农资本家等不准入社；1940年，边区临时参议会制定《合作社暂行规程》，允许除汉奸以外的任何人加入合作社；1941年，颁布《合作社法草案》规定边区年满16岁的一切抗日人民均可加入合作社；1942年，制定《合作社组织条例》明确规定，边区一切抗日人民，不分民族性别阶级职业年龄，均可入社。

（二）新中国成立到改革开放以前的农民合作法治阶段（1949-1978年）。这一阶段，制定了很多的法律，主要是配合国家经济的发展。在这些法律中有些起到了很好的促进经济的作用，有些法律不是良法，在一定程度上扭曲了农民专业合作经济组织的发展。这个阶段按照不同特点又可以分为两个时期。

第一个时期是新中国成立到1954年。根据稳步发展的方针出台的法律主要有四个特点。一是确定合作社的性质、任务、地位以及类型等，如《中华人民共和国合作社法（草案）》（1950）。二是对合作社发展的优惠政策作出了明确规定，如《关于国家银行辅助合作社的决定》（1950）对合作社的贷款业务给予优惠，《关于对合作社社员实行配售的联合决定》（1951）对社员实行商品低价定量配售，《关于交通运输方面优待合作社的联合指示》（1951）对合作社水路公路运输减收费用和优先起运等。三是在合作社系统内全面开展反浪费、反贪污与反官僚主义的斗争。如《关于开展全国合作社增产节约运动的决定》（1952）有利于揭发资金浪费和管理不合理现象，并提出改进办法和增产节约任务。据不完全统计，1952年的31个省社、858个县级社以及8 224个基层社增产节约24 419亿元，全国合作社共增产节约达48 000亿元[3]。四是明确农民互助合作的步骤、政策和方针，并指出互助运动发展的三种形式（1953年《关于农业生产互助合作的决议》）为互助组、初级农业生产合作社和高级农业生产合作社。

第二个时期是1955年到1978 年。受“左”倾冒进思想的影响，稳步发展的方针遭到冲击。这个时期的法治化是一个曲折发展的过程。1955年，政府强制推行发展高级社和人民公社，农民生活生产受到严重影响。1958年，人民公社废除私有财产，农村全部财产归公社所有，政府直接介入任命人民公社的各级管理者，实行经营与统购统销配套，集中统一安排劳动力，按照出勤次数以公分制分配。这一时期的人民公社体制，已经丧失了合作制的内涵，完全违背合作化循序渐进和自愿互利原则，超越了当时农村的生产力水平。合作组织被异化为一种集体化与政治运动的工具，在经济活动过程中失去了自主性和独立性。后来全党和中央认识到人民公社化的错误，开始调整政策纠正错误。1960年11月，中央发布《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，重申“三级所有、队为基础”作为当时人民公社的根本制度。1962年，党的八届十中全会通过《关于进一步巩固人民公社集体经济，发展农业生产的决定》和《农村人民公社工作条例（修正草案）》等文件，明确规定生产队作为人民公社的基本核算单位，独立核算，自主组织生产及收益分配，自负盈亏。1968年到1969年，人民公社规模再度扩大，从生产队核算向大队核算过渡或并社。1978年2月，中共四川省委出台《关于目前农村经济政策几个主要问题的规定》，加强人民公社的管理，坚持按劳分配原则，减轻生产队与公社社员的负担，同时开展多种经营。

（三）改革开放以后农民专业合作经济组织逐步完善阶段。这一阶段的农民专业合作经济组织的法治化经历了一个从初步关注、到有意识引导再到逐步完善的过程。

改革开放以后，出现了各种新型的农民专业合作经济组织。针对农民专业合作经济组织不同的发展阶段特点，中央出台了一系列法律法规政策，推动和完善农民专业合作经济组织发展。这一阶段的农民专业合作经济组织的法治发展又可以划分为三个小阶段，具有不同的特点，见下图所示。总的说来，这一阶段是新型农民专业合作经济组织法治化的新阶段，国家真正将农民专业合作经济组织作为经济主体与法律主体看待，而不仅仅将其作为推行政策的政治工具。这一时期，国家从法律、政策、资金各方面进行规范和扶持，农民专业合作经济组织的发展进入了新阶段。很多农民专业合作经济组织与国际合作社接轨，合作形式和模式更加多样化，组织行为和管理更加规范，规模也更趋庞大，数量也在不断增多。

二、农民专业合作经济组织法治化的困境分析

总结分析中国农民专业合作经济组织的三个法治化阶段，可以看到，农民专业合作经济组织逐渐向着规范化方向发展。但是，目前农民专业合作经济组织法治化还面临着以下几个方面的困境。

（一）在法治化从为政治服务转向为经济服务的过程中，有些地区追求合作经济组织的数量而不注重质量提升，审批不严格。在追求GDP增长为导向的粗放式经济增长过程中，农民专业合作经济组织同样存在追求数量扩张的粗放式发展问题。一些地方政府和基层组织为了争取农业优惠补助政策等，没有让真正的农民专业合作经济组织和农民社员享受到政策，而是睁一只眼闭一只眼，对于很多公司换成合作经济组织的名称后，一套班子两套名字，不做调查，或者知道也装不知道，就给予政策扶持和资金补贴。很多地方的合作经济组织在数量上有快速上升，在质量上没有遵照合作经济的原则运营，也没有注重自身的长远发展，只为套取国家政策和扶持资金而成立。

（二）作为农民专业合作经济组织主体的负责人和农民社员法治素质没有跟上经济发展的步伐，没有专门向负责人和农民社员宣传合作经济组织相关法律的机构和人才， 配套的人才培训机制尚未真正形成。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，农民专业合作经济组织也需要依法治理。当前在农村经济治理方面的法律人才还非常缺乏，负责人和农民社员了解相关法律政策的途径还不畅通。许多负责人和农民社员连基本的法律常识都还缺乏，更不用说了解农民专业合作经济组织的专门法律知识了。

（三）很多法律政策出台后在实施过程中大打折扣，流于形式，落实严重不到位，监督缺位。目前针对农民专业合作经济组织发展面临的各种问题，中央出台和制定了详细的法律和优惠扶持政策等。但是地方政府以及各基层组织缺乏详细配套的监督措施，基层组织法律人才、金融人才等能充分理解中央各项政策并能指导农民专业合作经济组织负责人和农民社员的人才极其缺乏，使得很多好的政策没有起到真正的效果，很多补贴没有被真正需要的农民专业合作经济组织享受到，而是流入了一些投机分子手中。

（四）很多为农民专业合作经济组织提供的优惠政策不够透明。由于信息不对称，优惠政策就有可能成为一些干部用于以权谋私的工具。很多关于农民专业合作经济组织的法律出台后，只有相关干部和部分人员知晓，没有及时让农民专业合作经济组织的负责人和农民社员集中学习。这样，导致部分人员从相关干部寻租，在别人知晓前合谋获得优惠政策和相关补贴，造成政策和补贴向部分人员过分倾斜，很多需要补贴的农民专业合作经济组织得不到补贴，不能发展壮大，同时在农村造成不良影响，进一步影响到政府的形象和公信力。

三、新常态下农民专业合作经济组织的法治化对策建议

目前农民专业合作经济组织法治化面临的困境，不是单纯的法律困境，而是一个系统不协调的困境，涉及法律、经济、金融和教育等各方面。新常态下，必须以一种大局观和全局观推进和完善农民专业合作经济组织的法治化。

（一）严格审批程序。按照合作社的原则严格审批农民专业合作经济组织，在注册成立时严格把关，成立后要求严格按照合作社原则运营，不单纯追求数量的扩张。让农民社员成为合作经济组织的真正主体，享受合作经济组织的盈利和二次分红。让农民专业合作经济组织与一般的公司区分开来。农民专业合作经济组织不是追求公司的最大利润化，而是保障每个农民社员的利润，使得农民专业合作经济组织有一种长效机制长期发展下去。

（二）在农村的基层组织中培养专门的法律人才，形成配套的金字塔式人才培训机制。向农民及时定期宣传和解读国家的最新法律政策，使得农民能够第一时间了解国家法律政策，能够根据自身需要获得相应的扶持政策和补贴，从而使农民的合法权益得到公平保障。人才培训机制不仅是法律人才的培训，还要从经济、金融、农业知识等各方面都形成配套的人才培训机制。地方政府可以打造一支比较全面的人才队伍，到基层定期给基层管理者培训，再让基层管理者给农民专业合作经济组织的负责人和农民社员培训，形成一个系统的金字塔式的培训网络。这样才能从根源上解决将政策落到实处，使农民专业合作经济组织真正成为农村经济发展和农民提高收入的重要载体。

（三）在农民专业合作经济组织、农民社员和村基层组织之间形成良性的合作反馈机制和监督机制。及时了解法律政策是否能够落实、存在的问题以及可能解决的办法，实行周、月、季度以及年度的反馈和监督机制，为中央和地方政府制定适合农民专业合作经济组织发展的法律政策提供第一手真实有效的资料。同时基层村组织及时了解法律政策的落实情况，定期向上级政府汇报，让法律政策落到实处，发挥真正的效果。

（四）及时公布法律政策。地方政府要配合中央通过电视、网络、文件等各种渠道及时宣传关于农民专业合作经济组织的法律和政策，尤其是补贴政策等，组织专门人员负责检查，确保基层组织和农民专业合作经济组织的相关人员及时了解各项法律政策信息，对于有资格享受补贴政策的农民专业合作经济组织要按照程序公示公开进行，减少寻租的可能，降低政策成本。

总之，在经济由高速转向中高速发展的新常态下，农民专业合作经济组织在农村经济发展中要发挥更加重要的作用，就必须克服其法治化过程中遇到的各种困难，必须统筹各方，从大局着手，找到解决的途径，从以经济为中心的服务转向以农民主体为中心的服务，才能使农民专业合作经济组织提高农民收入和生活水平的作用落到实处，并且长久发挥作用。

参考文献：

[1]寿勉成，郑厚博.中国合作运动史[M].重庆：正中书局，1937：28.

[2]毛泽东选集：第四卷[M].北京：人民出版社，2009：1432.

[3]郭铁民，林善浪，著.合作经济发展史（下）[M].北京：当代中国出版社，1988：775-776.

Abstract： Advancing and improving the legalization of farmers professional cooperative economic organization，it is necessary to implement strict legal approval system，to establish a pyramid talent training mechanism，to form benign supervision system and feedback mechanism，and to serve the farmers as the main task instead of the economy.

Key words： farmers professional cooperative economic organization；rule of law；cooperative organization