以权力改革为核心综合推进基层政治生态建设

刘立军

摘要：政治生态环境是一个地方经济社会发展的政治保障。加强基层政治生态建设，既需要系统推进的顶层设计，也需要脚踏实地的基层探索。在认真遵循全面从严治党规律的基础上，以权力改革为核心，综合推进基层政治生态建设。

关键词：政治生态；权力改革；权力垄断

中图分类号：D267文献标志码：A文章编号：1008-2921（2016）01-0036-04

政治生态是相对于自然生态、经济秩序而言的一种社会政治状态，它是一个地方政治生活现状以及政治发展环境的集中反映。近年来，基层政治生态建设受到越来越多人的关注。2015年3月全国两会期间，习近平总书记在参加江西代表团审议时特别强调“要着力净化政治生态，营造廉洁从政的良好环境”[1]。

一、基层政治生态建设调研的基本情况

党的十八大以来，以习近平为总书记的新一届中央坚持全面从严治党，切实做好“破”和“立”两篇文章，大力推进基层政治生态建设，取得了明显成效。一方面严肃查处了山西、江西等地政治生态遭受严重破坏的典型案例，下大力气拔“烂树”、治“病树”、正“歪树”；另一方面，全面梳理党内法规体系，坚定不移地从制度上纠正“四风”，以完善的制度固化党内政治生态。根据当前基层政治生态的实际情况，课题组制作了调查问卷，问卷设计了25个问题，涵盖了对当前基层政治生态的看法、意见建议等。课题组一共发放307份问卷（回收有效问卷259份），先后召开了3场专题座谈会，并访谈了5位相关领导，从中获得大量数据和信息，为课题的完成奠定了坚实的基础。

从调查结果看，基层党员领导干部普遍关注政治生态建设。在调查中，有高达93.75%的被调查者认同“政治生态是一种软环境和软实力”的说法，81.25%的人认为基层政治生态建设“与自己很有关系”，选择“与自己关系不大”或“与自己没有关系”的仅占16.8%。调查表明，身处基层的党员领导干部普遍意识到了政治生态建设的重要性，也比较关注基层政治生态建设。调查从一个侧面说明，在相当一部分被调查者看来，党的十八大以来的基层政治生态建设取得了较好的效果，对作风建设的成效总体评价较高。同时，基层党员干部又普遍认为基层政治生态建设要取得持久成效，必须抓住党员领导干部特别是“一把手”这个关键少数。对于未来的基层政治生态建设，大部分人认为会越来越严格、越来越规范。

二、当前基层政治生态建设存在的突出问题及表现

1.在理想信念方面，部分基层党员干部信仰迷茫、精神空虚、底线缺失问题比较突出。在岁月冲刷和各种思潮的侵蚀下，尤其是在经历个人仕途挫折后，一些基层党员干部不同程度上出现宗旨意识淡化、进取精神退化、工作推进虚化、履职能力弱化、生活追求奢化的“五化”现象，甚至对党的政治纪律和政治规矩认识模糊。在调查中，有高达40.3%的被调查者承认曾经 “经常转发或谈论未经证实的政治传闻、带有调侃意味的政治笑话”，在“如何看待毕福剑宴会门等事件的处理结果”上，有25.5%的被调查者选择“说不清”。特别值得关注的是，一些基层党组织忙于事务性工作，对党员干部的思想政治教育工作疏之于松，甚至流于形式。在问卷中，有高达43.75%的被调查者反映所在单位的党内政治生活（如“三会一课”、民主生活会、组织生活会等）虽能基本按规定开展，但“不够严肃”。另外，部分党员领导干部趋利思想也令人担忧。在个人现实利益面前，相当一部分基层党员干部虚置理想信念。比如，有近一半的人认为“如果缺乏统一的评价标准，排资论辈也不失为公平”。对于“不跑不送，原地不动”的官场潜规则，更有高达87.5%的人表示“希望公平竞争”，但同时承认“有时身不由己”。

2.在选人用人方面，部分地方、部门和单位未能坚持正确规范的选人用人导向和标准。选什么人用什么人、怎样选人用人历来是党和人民群众关注的焦点，也直接影响基层政治生态。在调查中，基层党员干部反映最多的也是选人用人的导向和标准问题，被调查者对跑官买官、关系圈子、排资论辈等选人用人方面的问题反映强烈。其中排在第一位的便是“用人标准不一，凭个人好恶选人和由少数人在少数人中选人”。有高达63.75%的人承认其本人或者同事经历过干部选拔方面的不公平竞争。对于能力与关系对个人升迁的影响，大部分人认为二者都重要，但也有将近20%的人认为“能力不如关系，拼搏不如拼爹”，而认为“能力比关系更重要”的不足10%；对于排资论辈现象，37.5%的人认为“干得好不如来得早”，认为排资论辈造成年轻人缺乏上进动力、状态低迷。对于干部逆淘汰（投机淘汰忠诚、空谈淘汰实干、邪气淘汰正气、关系淘汰能力、腐败淘汰清廉、平庸淘汰优秀等）问题，25%的人认为非常普遍，比如对于想干事、能干事、干成事的人得不到尊敬和重用，却对庸碌怠惰的人、当官不作为的人、干事不称职的人提拔重用，被调查者普遍感到不公平。

3.在作风建设方面，部分基层党员干部懒政怠政、为官不为、不敢担当现象令人担忧。被调查者普遍反映随着从严治党的深入，基层党风政风明显好转。认为当前基层党员领导干部思想作风和工作作风“比较务实”和“还算务实”的，合计87.5%。在“您认为当前问题较严重的领导干部作风问题”排在前两位的分别是“脱离群众、高高在上、玩权弄法的官僚之风”（75%），“好大喜功、好高骛远的虚浮之風”（62.5%）。尤其令人警惕的是，在当前从严治党的背景下，在部分基层党员干部中滋生了懒政怠政思想，出现了“为官不为”问题。在“群众对党员干部党性党风方面反映比较强烈的问题”占前三位的分别是“缺乏担当，推卸责任”（83.75%），“为官不为，投机取巧”（56.25%）和“贪图享受，纪律松弛”（55.7%）。同时，从调查中，可以间接反映出部分基层党员干部的自辩心理和焦虑情绪。有高达50%的被调查者认为“为官不为”无法避免，情有可原。

4.在反腐倡廉方面，基层小官贪腐现象严重影响党在人民群众中的地位和形象。党的十八大以来，新一届中央领导集体开展的反腐风暴开启了“打老虎拍苍蝇”新格局。调查中，有70%的被调查者坚决拥护当前“老虎、苍蝇一起打”的高压反腐败形势。但是，少数基层党员领导干部贪污腐败，作案手段花样迭出。有的利用职权，以提供有偿中介服务的形式，收受高额顾问费、咨询费、评审费、鉴定验收费等。有的采取所谓的技术入股等形式变相接受贿赂。在调查中，我们发现乡科级及以下党员领导干部中“小官贪腐”问题较多，且情况相当复杂。基层“小官”级别虽低，但在征地拆迁补偿、城中村和农村危房改造、集体财产管理、土地征收流转，以及低保等与广大群众利益密切相关的领域，由于手中握有一定权力和资源，或优亲厚友，或贪污挤占，或冒领私分。这些基层小官与群众距离最近，接触最密切，权力的行使与老百姓的利益息息相关，直接影响到群众的日常生活，这种小官贪腐涉及面广，影响恶劣。

三、推进权力改革构建良好基层政治生态

在谈到政治生态建设目标时，习近平同志指出：“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀。”[1]加强基层政治生态建设，既需要系统推进的顶层设计，也需要脚踏实地的基层探索。必须在认真遵循全面从严治党规律的基础上，以权力改革为核心，综合推进基层政治生态建设，促进基层政治生态的根本好转。

1.加强理想信念教育，树立正确的权力观。理想信念是思想和行动的“总开关”“总闸门”。习近平总书记指出：“没有理想信念，或理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙，就会得‘软骨病。”[2]（P159）在调查中，占57.5%的被调查者认为当前加强基层政治生态建设首先应加强理想信念教育，特别是权力观教育。权力观是世界观、人生观、价值观的集中反映，也是地位观、利益观的基础。首先，要在教育培训中进一步突出权力来源的党性教育。各级党校应把党性教育作为灵魂和主题，严格落实中央党校提出的党性教育时间（课时）要求，不断加强权力授予关系的党性教育，使广大党员干部真正认识权力属于人民，权力来自人民，只有为人民掌好权、用好权，才能使权力造福于社会，造福于人民。其次，要强化权力就是责任、权力就是担当的观念。权力与责任，从来是一枚硬币的正反两面。职务越高，权力越大，担负的责任就越重。要使党员干部认识到人民赋予的权力只有为民所用，做到促进一方发展，确保一方平安，带好一方风气，才是真正的“风光”。再次，要培养“有权不可任性的”的权力理性。通过“三严三实”教育，教育广大党员干部有权不可任性，理性对待权力、理性使用权力，在决策、用人等方面规范用权、严格用权。只有时刻保持权力理性，才能保证权力的正确行使。

2.打破权力垄断，提高选人用人质量。用人导向是政治生态的核心问题，直接影响软性政治生态。[3]习近平总书记强调：“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风。” [2]（P163）占87.5%的被调查者认为加强基层政治生态建设，首先必须“坚持正确的选人用人导向”。为此，一是要抓住基层领导干部这个关键少数，尤其是基层“一把手”。基层领导干部尤其是“一把手”的表现和作为对基层影响甚远，应合理划分“一把手”选拔任用的权力，可通过探索“一把手”差额选举制度，强化民意权重等举措，打破少数人说了算的潜规则。二是要对“官本位”的官场文化进行改造，用现代精神重塑党员干部的政治伦理意识。让权力回归公共和理性，改变公共权力的异化问题，让权力接受更多的约束和监督，从而遏制形形色色的潜规则和关系网。三是要打破选人用人的权力垄断，强化选人用人的责任机制。特别是要敢于触动原有“一把手”在选人用人方面的特殊利益，将“一把手”权力关进制度笼子。[4]强化选人用人工作的公开透明化，廓清选人用人部门和提名者、考察者的责任，实行选人用人的责任连带，让选人用人接受社会监督。同时，打破领导干部“能上不能下”僵局，保证能者上、庸者下、劣者汰，通过激励、奖惩、问责等制度安排，推动良好选人用人政治生态的形成。

3.严肃党内生活，加强权力的内部监督。“党内政治生活严肃认真，党风政风就不会有什么大问题；一个地方政治生态出问题，首先是党内政治生活出了问题。”[5]严格的党内生活对于党员干部来说，既有内部教育的作用，又有外部监督的作用；既是一种半公开化的教育，又是一种半内部性的监督，其优势是显而易见的。[6]因此，一要认真落实各级党组织开展党内生活的政治责任。各级党组织要对执行落实“三会一课”、思想汇报、民主评议、民主生活会、组织生活会、台账等基本制度方面的情况进行检查监督，层层传导压力，敢于较真碰硬，切实担当政治责任。二要树立领导干部的榜样示范作用。各级党政干部尤其是领导干部要牢固树立在党意识，做到“三个带头”：带头坚守党内生活的12条准则，带头落实党内生活的具体规定，带头接受监督约束。从严落实好思想汇报、民主评议、述职述廉等制度，形成严格党内生活的内在压力和外在动力。三要创新党内生活监督机制。根据党内生活的规律要求，健全党内激励、关怀和帮扶机制，提高党员自身修养和党员队伍整体素质。同时，积极适应新情况、探索新途径，与时俱进打造更加符合党员实际、吸引党员兴趣、方便党员落实的党内生活方式方法，真正让灵活多样的形式成为党内生活的润滑剂，增强基层党员干部对组织的信任感、预期感、忠诚感，[7]使权力得到内部监督。

4.严明党的纪律和规矩，坚定推进反腐败斗争。党的十八大以来，习总书记强调要大力加强包括党章党纪、法律法规等在内的制度建设，增强制度执行力，坚决维护制度的严肃性和权威性。首先，建议把每年的7月1日设为党章学习日，在全党营造认真学习党章、严格遵守党章的良好氛围。将《党章》以及新修订的《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》等党纪法规列入各级党组织和全体党员的必学项目，并以知识竞赛、在线测试等各种形式进行考核。其次，整合党内监督资源，形成监督合力。把纪检监察机关、组织部门、审计部门的监督统一起来，通过述职述廉、个人重大事项报告、党务公开等制度，打破“条块分割”，加强“统筹联动”，强化对权力运行的制约和监督，确保权力在正确的轨道上运行。“既要倡导、坚持好的从政行为，又要预防、整治不良从政行为。”[8]第三，“快、准、狠”地精准治理基层小官贪腐问题。改善基层政治生态，从解决群众身边的腐败问题做起，将惩治“小官贪腐”与维护群众利益需要相结合，将“拍苍蝇”与“打老虎”相结合，确保各项惠民政策的真正落实。

5.优化权力配置，综合推进政治生态建设。基层政治生态问题具有顽固性、反复性，净化基层政治生态要着眼于优化权力配置，解决制度不健全、不适应、不配套的问题，着力构建系统完备、科学规范、简便易行、有效管用的法规制度体系。首先，深化行政体制改革，解决权责不对等、权责失衡的问题。通过推行权力清单和责任清单，厘清各个层级、各个部门的权力边界，赋予基层以更大的自主权、统筹权，实现权力的科学配置。[9]其次，要强化部门协作，建立基层政治生态危机预警机制。组织人事、纪检监察、宣传文化等部门加强多部门协作，探索建立基层政治生态监测指标体系，通过跟踪监测，及时预警，防止基层政治生态的系统性崩塌。再次，建立和完善政治沟通和缓冲机制，实现权力的合理分配。通过实施网络问政、部门约请等制度，设立社情民意信息库，协调不同群体之间利益纷争，保证下情如实上传和上情及时下达，推进权力的“合作共享”，避免政治生态的破坏和政治不穩定。最后，要深入推进公务员工资制度改革，解决权力崇拜问题。进一步完善公务员职务与职级并行工资制度，解决基层公务员晋升渠道狭窄和待遇过低的问题。既破解基层公务员个人发展的“顶棚效应”，又分流现有职务晋升方面的拥堵压力，从而在确保职业尊严的同时，破除对权力的崇拜。在此基础上，推动干部清正、政府清廉、政治清明的良好基层政治生态的形成。

參考文献：

[1]习近平张德江俞正声王岐山分别参加全国两会一些团组审议讨论[N].人民日报，2015-03-07（01）.

[2]习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社、人民出版社，2014.

[3]杨根乔.当前地方政治生态建设的状况、成因与对策——安徽政治生态建设的调查与思考[J].当代世界与社会主义，2012（2）：133-139.

[4]杜治洲.将“一把手”权力关进笼子是净化政治生态的关键[J].中国党政干部论坛，2014（11）：82-83.

[5]刘云山.努力营造良好政治生态[N].学习时报，2015-05-18（01 ）.

[6]张伯里. 严格的党内生活对于增强党性修养的意义[N].人民日报，2014-10-08（07）.

[7]罗中枢、王卓.干部队伍建设的政治生态环境探析[J].四川大学学报（ 哲学社会科学版）， 2011（6）：103.

[8]赵乐际.做良好从政环境的营造者[J].中国井冈山干部学院学报，2014（05）：9.

[9]王长江.以权责对等科学配置权力推进全面从严治党[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015lh/2015-03/11/c_134058638.htm.

Abstract： The politically ecological environment is the political guarantee of a local economic and social development. To strengthen the ecological construction of grass-roots political，which requires the system to promote the top-level design，but also needs a down-to-earth exploration to grass-roots organizations. Therefore，it is necessary to carefully follow comprehensively strict administering the rules to reform the power as the core to achieve a comprehensive reform of the grassroots political ecology construction.

Key words： political ecology；power reform；power monopoly