我国城乡社会养老保险统筹历史、经验及未来

卫松

摘 要：社会养老保险的城乡统筹是社会保障制度城乡统筹的关键，李克强总理亲自主持国务院常务会议研究新型农村居民社会养老保险和城镇居民社会养老保险的合并。从国家层面上看，我国社会养老保险的城乡统筹开始进入实质操作阶段。总结各地各类养老保险统筹的经验，大胆设计未来城乡社会养老保险统筹的架构，以期在不久的将来真正实现城乡社会养老保险的全国统筹。

关键词：社会养老保险;统筹;模式

中图分类号：C913.7   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）10-0087-02

2014年2月14日，国家人力资源社会保障部、财政部以人社部发〔2014〕17号印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》。2014年12月23日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过了机关事业单位养老改革方案，我国正式开启了城乡社会养老保险之路。总结城乡社会养老保险发展及统筹历史、分析各地探索的经验、大胆为未来道路进行假设，以期为全球历史上涉及人数最多的福利制度改革尽绵薄之力。

一、我国城乡社会养老保险统筹发展的几个阶段

由于我国国家发展战略的原因，城市首先得到了发展，导致了影响深远的城乡二元经济社会结构。城乡社会养老保险作为现代社会重要的社会政策之一，也由于我国的特殊国情而形成了中国特有的发展阶段及其特征。

（一）城乡跛行发展社会养老保险阶段

这个时期大概是从新中国成立后到改革开放前。1949年我国颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》中提出“建立劳动保险制度”。在两年后，《中华人民共和国劳动保险条例》诞生。我国企业职工养老保险开始建立并用制度确立了下来。之后几年相继出台了针对机关事业单位的离、退休暂行办法。到20世纪50年代末，我国城镇企业职工和机关事业单位人员基本受到了国家保险型的社会养老保险覆盖，而在同期的农村社会养老保险除了覆盖范围极小的“五保”制度具有一定的养老功能以外，真正意义上的社会养老保险几乎为空白。所以，在这个阶段，城乡统筹的提法几乎没有也不具备出现的可能，因为，高度计划经济背景下，特别是从20世纪50年代中后期高级农业合作社以后，生产队担当家长角色分配生产队的所有资源，而生产队中的老人养老也是根据资源分配状态来决定，那时的农村养老更像是生产队的养老方式。

（二）城乡平行发展社会养老保险阶段

这个时期大概是从改革开放后到20世纪90年代中后期。改革开放以后，社会各项事业开始走上正轨，国家从20世纪80年代开始建立非公有制企业职工养老保险和城镇集体企业职工养老保险，并且建立起有别于原来企业职工和机关事业单位的国家保险型养老保险模式——部分积累制。这同时也为20世纪90年代我国企业职工养老保险改革奠定了基础。在1991年国务院颁发的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）中首次正式提出建立多层次的城乡养老保险体系。

在城镇社会养老保险改革探索发展之时，国家在20世纪80年代也开始探索建立农村社会养老保险制度。通过几年的实践，民政部于1992年颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，各地开始正式建立农村社会养老保险制度。但是，由于市场经济的逐步建立和农村集体经济的瓦解，决定了原农村社会养老保险制度几乎是昙花一现，不到十年时间，农村社会养老保险经历了建立、高峰和萎缩的一个较短生命周期变迁。在这个时期内，家庭联产承包责任制的实施使得家庭养老变得更为重要，传统的养儿防老和土地养老成为对如今影响深远的养老方式。

（三）城乡社会养老保险改革阶段

这个时期大概是从20世纪90年代末到2009年。1997年，国务院颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，正式确立了我国企业职工社会养老保险的模式统一为基金积累制。2005年把个体工商户和灵活就业人员同时纳入保障范围。之后逐步提出机关事业单位养老保险制度的改革也向企业群体看齐。

在同时期的农村，由于到20世纪90年代末，农村社会养老保险全面萎缩，国家逐步开始重视改革和重建农村社会养老保险制度。特别是2002年的十六大提出的“五个统筹”之“城乡统筹”更深层次地触发了加快改革和重建农村社会养老保险制度的神经。2007年党的十七大更是明确了我国社会保障制度建立的目标是建立覆盖城乡居民的社会保障体系。于是，2009年“新型农村社会养老保险”制度出台，随之在城市化过程中产生的失地农民和农民工特殊群体的社会养老保险也受到了国家相关政策的覆盖。

（四）城乡统筹探索破冰阶段

这个时期大概从2009年到2013年底。在2009年之前，国家在提城乡社会养老保险统筹时仅仅是远期的目标，并没有进入实质操作阶段。真正进入实质操作阶段应该是以2009年颁布的《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇职工基本养老保险转移接续暂行办法》为标志。确切地说，在以前的城乡统筹一直没有找到很好的切入口，但是农民工社会保障问题的出现为建立城乡统筹的社会养老保险找到了切入口，同时也是现实的需要。很多地方针对农民工参加社会养老保险都规定可以选择参加新农保，也可以选择参加城镇企业职工社会养老保险，这就为城乡统筹的社会养老保险的实践搭建了平台和契机。

（五）城乡统筹进入顶层设计加快发展阶段

这个时期是从2014年初开始。2014年2月7日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，此次会议一周以后，人社部发布了城乡养老保险制度衔接暂行办法。2014年12月23日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过的国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的汇报。这标志着城乡社会养老保险统筹进入顶层设计并成为国家战略付诸实践阶段，这打开了我国城乡社会养老保险统筹在理论研究和实践上的新局面。

二、我国城乡社会养老保险统筹的经验

在我国城乡社会养老保险统筹实践中，大多地方的探索模式都是在农民工社会养老保险制度建立中总结出来的。主要从打破户籍制度限制开始，从缴费水平、管理制度、统筹层次上首先实现统筹。由于国家层面上并没有详细统一的规定，这为各地大胆创新留足了空间。在各地的探索中，有如下几点值得借鉴。

（一）统筹前提是基本全覆盖

根据各地在探索城乡社会养老保险统筹时发现，在提出统筹期间无一例外都是在农村已建立基本达到全覆盖的养老保险制度，在城镇也是建立了基本全覆盖的社会养老保险制度。但是从我国目前来看，在2013年底全国基本实现新农保与城镇居民养老保险的全覆盖。但是在广大的西部地区，两项制度的覆盖面远远低于全国平均水平。所以，在国家提出两项制度合并之时，欠发达地区应该首先做好两项制度的覆盖后再进行合并。

（二）需高度重视激励与公平

社会养老保险制度深深根植于一个社会系统的政治、经济、文化之中，广阔的中国大地上国情复杂，经济发展差异极大，思想观念千差万别。以上一些模式的成功得益于考虑到当地的实际，特别是考虑到农民工群体的特殊性，其设计的制度有利于激励其参加和根据自身条件自主选择参加社会养老保险的档次。从全国来看，制度设计的城镇居民与农村居民社会养老保险差异不大，其统筹的制度设计既要激励人们积极参加，同时也要体现城乡之间的公平，赋予城乡居民同样的选择权和消除城乡身份的歧视。

（三）制度先行，留有余地，逐步完善

以上各地的实践几乎都是在制度推进下进行，因为只有完善的、科学合理的制度才能使得人们相信参保后，或者合并后的预期，才能更好地获得人们积极支持。同时，由于制度合并处在探索阶段，制度设计应该留有调整的余地和放眼于长远，使得在实施中不断调整和完善。

三、我国城乡社会养老保险统筹的未来之路

我国目前的城乡居民社会养老保险的合并仅仅是城乡社会养老保险统筹的其中一步，要实现真正的城乡统筹，需要从如下几个方面入手。

（一）狠抓经济发展，保障资金来源的可持续

现代意义上的社会养老保险制度产生于德国，其建立之初是为了政治的需要，但是，随着工业社会的推进和人类社会的发展对社会养老保险制度的认识加深，人们逐渐认识到社会养老保险制度不仅仅是政治的附属品。特别是2008年的金融危机以来，欧债危机的持续加深给了高福利国家当头一棒，没有经济持续稳定的发展，完善的社会福利制度也只能是永远的梦想。大量的研究表明：经济发展水平决定了社会养老保障水平，经济发展为个人、企业、财政提供足够的缴费能力和资金支持能力。

在当下，我国城乡经济发展差异、地区差异仍然很大。新型农村社会养老保险的发展前提是农村居民有足够的缴费能力。保证缴费能力的收入是农村居民是否参保、是否能续保的关键所在。同时，农村经济的发展不仅仅是为了达到参保、续保的目标，还应该增强缴费能力，提高缴费水平，力争缩小与城镇居民缴费水平的差异。也只有解决了农村经济发展的短板效应，才可能为两项制度的合并增加可能性。相对而言，国家在两项制度合并时必须提供足够的财政支持，其资金来源主要是税收，而经济发展是税收增长的根基。总之，狠抓经济发展是保障资金来源可持续的重中之重。

（二）完善法制建设，保证制度的稳定性

我国社会保障的法制建设进程缓慢是不争的事实，社会保障立法的条件已经具备，如果仍然沿用以往的条例、规章、办法等形式推进社会养老保险的城乡统筹，其权威性和稳定性必然受到一定的影响。掐指算来，2020年实现全面建成小康社会的目标近在咫尺，也许，城乡二元的巨大差异才是全面建成小康社会的最大障碍。尽快实现社会保障城乡统筹是缩小城乡差距的有效手段之一。根据发达国家社会保障制度发展的经验来看，立法是社会保障制度稳定、国民支持的基本要求。虽然目前我国出台了社会保险法，但是其余的子法都还没有出台，在新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险合并之际，应首先从立法角度认真研究，加快对机关事业单位的养老保险制度的改革，通过法制来推动社会养老保险的城乡统筹。同时，立法一定要兼顾社会养老保险制度城乡统筹中的公平问题和制度的可持续问题。

（三）建立多层次的养老保险体系

目前来看，新型农村社会养老保险缴费水平和保障水平都比较低，如果要达到保障基本生活的要求还有一定的差距，国家财政补贴的70元左右对人们参保的吸引力还不够。而城镇居民由于职业多样性、管理复杂性、观念落后性等特征，在参加城镇居民社会养老保险的积极性上还需要提高。同时，现行城镇居民社会养老保障水平难以达到基本生活保障的需要。所以，无论是农村还是城镇，仅仅依赖现行的社会养老保险制度养老明显不足。在这样的情况下，人们参与到推进两项制度的合并过程中积极性可能不足，这就需要在推进两项制度合并甚至城乡统筹中同时积极探索建立多层次的养老保险体系。积极发展商业养老保险和倡导家庭养老、居家养老等养老形式，特别对现在已经退休的老年人大力推进各类性质的养老服务，为建立多层次的养老保险体系积累经验。

（四）分类试点，逐步推进

由于新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险在制度设计上有很多相似之处，在财政补贴水平和保障水平方面略有差异。在经济相对发达的省份和地区，农村居民的缴费能力和城镇居民缴费能力差异不大，这为统筹的推进建立了基础。但是，在这些地区城镇居民对养老保障水平将会有更高的需求，是否可以考虑对这些地区提供更高水平缴费档次的选择，以及由政府引导建立多层次的社会养老保险体系。在经济相对落后的省份和地区，农村和城镇居民的缴费能力和参保意识还有待提高，在统筹推进时还是以扩大覆盖范围为首要目标，待人们意识得以提高和经济发展以后再提高参保水平。

在分类上可以先在城镇及其城镇郊区的农村进行统筹试点，因为这些地方在信息传输上更快、城乡差异较小。

（五）当下四类社会养老保险最终走向全国统筹的道路设计

以上主要涉及的是农村居民和城镇居民的社会养老保险，但是在当下，我国还存在机关事业单位的退休制度和城镇企业职工社会养老保险制度。只有四类社会养老保险达到全国统一才是实现了真正的全国统筹。但是现在四类社会养老保险差异极大，要走向统筹必须分阶段推进：首先是实现目前最容易的农村居民和城镇居民的社会养老保险全国统筹;其次是改革现行的机关、事业单位的退休制度达到与城镇企业职工社会养老保险制度一致;再次是在农村居民和城镇居民统筹的社会养老保险基础上不断提高其缴费和保障水平，力争缩小与城镇企业职工社会养老保险水平的差距，当差距消失后再实现与城镇企业职工社会养老保险制度的合并，最终实现全国统筹。最终的全国统筹社会养老保险应该是没有身份特征差别的、国民普享的社会养老保险制度。

总之，我国当前的城镇居民和农村居民的社会养老保险制度统筹在国家的高度重视下必将迅速推进。在总结已有的统筹经验基础上，需要首先大力发展经济以保障个人和政府资金来源的可持续，认真研究社会养老保险立法，通过法制推进并保证其稳定性，分类试点，逐步推进，加快改革现行的机关、事业单位养老保险制度的步伐，最终实现社会养老保险的全国统筹。

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