行政执法规范化研究

摘 要：行政执法规范化建设对推进依法行政，建设法治政府起着非常重要的作用。但我国行政执法在法律制度、执法队伍、执法程序等方面仍存在着诸多问题，对此，我们应该从法律法规的完善、执法队伍建设、执法程序完善等方面着手，以促进行政执法规范化水平。

关键词：行政执法；规范化；依法行政

一、行政执法规范化的现实意义

（一）行政执法规范化建设是依法治国的重要内容

依法治国的基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，其中执法同立法一样，是依法治国的最基本要求，而行政执法是贯彻执行国家法律规范的重要环节，也就是说执法是立法实现的保障和方式，如果没有行政执法，立法就只是一纸空文，根本无法起到规范社会秩序的作用，而行政执法的最终目的在于规范化。近十几年以来，我国立法在不断地完善，现在一个非常重要的问题就在于如何执行，因此，行政执法就成为了我国法治建设过程当中的一个重要环节。而当前我国正处于社会转型期，社会矛盾不断凸显，利益价值观多元化，导致我国行政执法领域产生非常多新的问题，因此，如何来解决这些层出不穷的新问题，就必须依靠严格执法，推进行政执法规范化建设。

（二）行政执法规范化建设是构建和谐社会的客观需要

行政执法维护社会稳定的方式是通过行政处罚以及行政强制的方式来处理各种违法行为、通过行政调解、行政复议裁决各种行政纠纷，而这里所说的行政执法前提必须是文明的、规范的。首先，规范的行政执法才能保证行政主体秉承着“以人为本”的执法理念，进而规范行政主体的行政行为，尊重公民各项合法权益，从而减少社会矛盾、冲突特别是群体性突发事件的发生。其次，规范的行政执法才能保证执法过程是依法进行，才能为经济社会发展创造一个稳定的环境，保证市场秩序有条不紊的进行。由此可以看出行政执法规范化建设对建立一个公平正义、安定有序、法制完备的社会环境起着至关作用，同时也是构建和谐社会的客观需要。

（三）行政执法规范化建设是维护人民根本利益的重要途径

行政执法的出发点以及最终目的就是为了维护最广大人民群众的根本利益。而当前我们出现的各种“暴力执法”、“钓鱼执法”等不规范的执法行为已经严重侵犯到了公民的基本权利，而通过行政执法规范化建设，也就是规范执法主体、规范执法程序以及加强行政执法监督和监管等方式，才能规范行政权的行使，才能防止行政权力滥用，进而保障公民、法人和其他组织的合法权益。同时通过行政规范化建设，能够实现执法主体信息的互通共享、实现执法信息公开、实现执法方式的创新，进而降低行政执法成本、提高执法效率，更加方便人民群众，维护人民群众的根本利益。

二、三明市行政执法规范化建设的现状及存在问题——以城市管理行政执法为视角

我国相对集中处罚权最先在城市管理行政执法领域展开，同时城管执法也一直是我国城市治理的重点和难点，也是我国行政执法矛盾突出的领域，诸如近几年出现的执法不规范现象，如“暴力执法”现象就源于城市管理执法领域，因此，研究城市管理行政执法领域的现状与矛盾，能够折射出当前我国综合行政执法过程中的现状与存在的问题。

（一）三明市城市管理行政执法规范化建设的现状

近几年，三明市在城市管理行政执法方面，采取健全制度，完善执法程序，规范执法队伍、严格执法责任等方式来提高执法和服务水平，为三明市营造了良好的城市环境，提升城市文明程度，也同时取得了一定的成绩，如三明市先后被评为全国卫生城市、全国文明城市。

1.城市管理法律制度不断健全

近年来，三明市非常注重城市管理法律制度建设，如三明市政府于2013年下发了《三明市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》，进一步规范了城市管理行政执法；再如今年的12月2日，由福建省十二届人大常委会第二十六次会议全票表决通过《三明市市容和环境卫生管理条例》，该条例将于2017年3月1日正式施行，这是三明市获得地方立法权后，制定出台的首部实体性地方性法規，为三明市城市管理行政执法提供了直接的法律依据，结束了城市管理行政执法“借法执法”的历史困境。此外，三明市还先后出台了3个“两违”综合治理配套政策和1个责任挂钩联系制度。即：市政府出台的《三明市违法占地、违法建设分类处置办法》、《三明市“两违”综合治理目标考核办法》、市委组织部出台的《关于在“两违”综合治理工作中开展干部专项考核的实施意见》（明委组通〔2014〕33号文件）和《关于建立市“两违”领导小组成员单位挂钩联系制度的通知》，进一步健全了我市“两违”工作机制，确保两违工作能够长期、高效、平稳、有序地开展。

2.城市管理执法队伍不断规范

根据省政府《关于在三明市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（闽政文〔2012〕465号），三明市政府印发《关于开展城市管理相对集中行政处罚权的决定》（明政文〔2013〕256号），不断加强执法队伍建设。首先，在三明市两区成立“区城市管理行政执法局”和“区城市管理综合执法大队”，加强城管队伍和街道、社区的城管机构建设，如梅列区将区城管大队市容中队下放至街道管理，充实基层执法队伍力量，发挥街道的主体和基础作用，夯实城市管理的基础。其次，增加经费投入，通过提高城管协管员工资待遇，调动一线职工的工作积极性。第三，推行城管执法工作“三统一”（统一名称、统一制服、统一执法文书），提高行政执法效率和水平，促进城管工作便捷高效。

3.城市管理执法方式不断创新

城市管理可以说是一项非常繁杂的工作，如何利用有限的资源实现有效的管理成为一个重要的问题，三明市就通过多种举措不断创新执法方式，取得了一定的成效。第一，利用网格化管理，强化“大城管”工作格局，比如通过城市管理“街长”制、完善“微城管”工作机制。将全区路段及“街长”制工作人员进行整合、梳理为35个路段街长制工作团队，进一步明确城管委、“街长”、职能部门职责。强化“梅列微城管”微信群信息记录通报功能，将涉及城市管理的市、区、镇（街）、居以及职能部门的工作人员全纳入工作群内，确保沟通快捷、反应迅速、运转高效。配置“街长”定位终端设备，落实定岗定人。每月组织城管办及街道管理人员进行日常暗访督查和集中巡查，开展“街长”制专项考评工作，对各路段街长制工作进展情况进行考评通报，落实末位问责机制，及时发现问题，及时落实整改；针对交通秩序、环境卫生、市容秩序等城市管理重难点问题，定期开展整治行动，全面施划道路停车泊位，加强交通秩序管理力量，建立健全长效管理机制，进一步改善了城区市容环境秩序面貌。第二，利用城管微信平台，形成纵向到底、横向到边的管理体系。三元区建立三元城管微信平台，充分利用互联网技术，对城市管理过程中出现的问题做到及时发现、及时处理，从而提高问题的发现率、处置率，推动城市管理健康发展。第三，实施环卫精细化管理。三元区建设“环卫GPS管理平台”，对户外作业实现量化考核，作业质量显著提高。针对每个清扫班组的作业区域在平台上划定了“电子围栏”，通过GPS卫星定位，工人上下班时间即进出“电子围栏”的时间就有了精确的判定，每一位环卫清扫工人在作业时段，在自己的作业区域即“电子围栏”内的行进路线、行进里程数都以直观的形式得以统计，客观上行进里程越多保洁质量越高，做到了对清扫作业的量化考核，该系统运用显著提高了对工人的作业时间和作业质量的监管水平。

（二）三明市行政执法规范化建设中存在的问题

1.行政执法法律制度不规范

在我国大部制改革的背景下，与城市管理行政执法机构类似的集中处罚机构在不断增多，但我国综合行政执法的主要法律依据来源于《行政处罚法》，其中规定了“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人政府可决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”因此，我国现在的行政执法机构缺乏一部法律来界定综合执法机构的权力来源、执法程序等相关规定。以城市管理行政执法为例，我国各地区的城市管理行政执法基本上处于各自为政的形势，每个地区的城市管理行政执法基本上都处于借法执法的尴尬境地，而根据《行政处罚法》和国务院《关于进一步推进相对集中行政化罚权工作的决定》有关规定，必须经过省级人民政府批准，才具备行使相对集中行政处罚权的执法主体资格，但是我国大部分的城管机构并没有按照上述的程序进行申报批准取得执法主体资格，其合法性受到质疑。而三明市在此背景下出台了《三明市市容和环境卫生管理条例》，虽然说为城市管理行政执法提供了直接的法律依据，但这也只是地方性的法规，仍然缺乏上位法的统一规定。

2.行政执法队伍不规范

近几年，我国在深化行政体制改革的过程中虽然也在不断加强行政执法队伍建设，但是总体而言，各地区的行政执法队伍仍存在不规范的现象。首先，各地行政执法队伍不统一，如北京的城管编制是具有国家的正规编制，通过公务员录取考试的国家公务员中，而有些地区的城管是事业编制和甚至是通过合同制雇佣的人员来执行执法人员员的权力，对于行政处罚尤其是罚款上就存在一个问题，公务员需要上缴国库，而有些地方则需要用来维持单位的运行，因此，对于处罚行为以及处罚的资金的监管上很困难。其次，行政执法辅助人员的问题。我国现在大部分的行政执法机构当中都保有执法辅助人员，由于执法辅助人员本身无执法权，也无需通过严格的执法考试，因此普遍素质偏低，再加上执法职责不清，因此经常会出现不规范的执法行为，如三明市梅列区城市管理行政执法大队一共40个编制，其余的都是聘用制的辅助人员。第三，部分行政执法人员素质偏低，比如在执法观念中仍然秉持“唯权”的意识，不重视对人民群众利益的维护，在执法过程中野蛮执法、暴力执法、滥用职权等等。

3.行政执法程序不规范

我国至今没有统一的《行政程序法》，执法程序散见于单行法或地方的一些法规规章或者一些行业规定，如福建省出台了《福建省行政执法程序规定》，湖南省出台了《湖南省行政程序规定》，各地的规定都不统一。导致在当前的行政执法过程中，执法主体因不遵循法定的程序，甚至违反法定程序的现象屡屡发生，如屡屡出现的“钓鱼执法”现象就是违反法定程序的一种表现，一些执法主体在行政执法过程中经常会采取引诱、暴力、威胁等非法手段来进行，或者行政行为超过法定期限、执法步骤的随意颠倒等等，执法程序的不统一直接影响着行政执法的行为规范。

三、推进行政执法规范化的对策与建议

造成我国行政执法不规范的原因有多方面，既有法律法规缺失的原因，也有执法主体不规范的原因，还有执法程序不规范的原因，对此，笔者认为应当以下三个方面来推进行政执法规范化建设：第一，解决“执什么法”的问题。我国的行政执法种类非常之多，包括了城市管理执法、商务执法、税务执法、环保执法、公安执法等等，这些行政执法内容往往存在互相交叉、互相配合的关系，因此，必须要厘清各类行政执法机关的职权范围；第二，解决“谁来执法”的问题。在厘清行政机关执法范围后，应当界定执法主体的问题，也就是说谁来执法，应当具备什么样的执法素质。第三，解决“怎么执法”的问题。也就是执法过程当中应当遵循什么程序。

（一）健全法律法规，提供执法依据

我国行政执法不规范的重要原因之一在于我国行政执法领域的法律法规不健全，导致一些行政执法机关无法可依或者所依据的法律法规相互冲突，因而导致行政机关执法依据不足，产生胡乱执法的现象。对此，首先，我们要解决的问题就是对一些无法可依的领域或者法律法规稀疏简陋的问题，要加快立法进程。针对我国大部制改革的背景，如城管执法、商务执法等领域都是实施集中处罚权的行政执法机构，需要制定相关法律来统一规定行政执法权力的来源以及范围，再由各地针对本地区情况制定相应的实施条例，如针对城市管理行政执法“借法执法”的长期困境，三明市就出台了《三明市市容和环境卫生管理条例》，为三明市城市管理执法提供了直接的依据，其他地方政府也可以加以借鉴。其次，对于目前法律法规之间存在相互冲突、相互抵触的现象，要对现有法规清理和完善，加强整个法律体系的统一协调。比如对于涉及行政执法职能较多的部门，以商务执法为例，其中就涉及到酒类流通、畜禽屠宰、商品流通、报废汽车、二手车交易等诸多领域，而这些领域又涉及到公安、工商、卫生等部门，再如城市管理执法也涉及到很多部门，因此，针对该类行政执法必须要厘清各类行政执法机构之间的职能范围，以减少行政执法错误，杜绝推诿扯皮的现象。

（二）完善选拔考核机制，规范执法主体

行政执法人员与普通公务员不同的一点在于，行政执法人员是行政处罚权的直接操纵者，他们的素质能力直接关系到行政执法的效果。因此，要规范执法行为就必须要规范行政执法主体。为此需要完善行政执法人员的选拨与考核机制，以此保证执法人员综合素质和业务能力。首先，要规范执法队伍的选拨机制。目前我国行政执法队伍一般包括两类，一类是有执法证的正规编制执法人员，另一类是聘用的辅助执法人员。对于前一类而言，应当要严格依照行政执法人员必须具备的素质与能力来进行考核，并且定期进行培训，加强行政执法队伍的执法能力与素质。对于辅助人员的选拔培训与工作内容要严格要求，在选拔时也要注意考核他们基本的执法观念与能力，并且要严格界定其工作方式及范围，不能出现权力模糊现象。并且辅助执法人员也要有相应的考核评价体系，这样才能促进整个执法队伍总体素质的提高。其次，要规范执法队伍的考核机制。完善的考核机制是促进执法人员效率与公正，保证执法规范的一个非常重要的途径。当前一些行政机关仅仅将处罚数量作为考核标准，这种考核方式将会严重影响一线执法人员工作方式，也导致非常多不规范的执法行为的出现。因此，我们要将是否能够依程序执法、执法效能等纳入考核内容，突出执法效能评估，完善错案追究机制，对错误执法，依规追究其责任，健全奖惩机制，妥善运用考核结果，以此为考核、任用、晋升干部的重要依据。

（三）强化执法程序，规范执法行为

程序是行政主体开展执法工作中不可缺少的重要环节，执法程序的规范化、统一化对于规范行政权力的行使、提高执法效率和行政相对人合法权益的维护都意义重大。首先，针对我国当前程序法不统一的状况，建议尽快出台统一的《行政程序法》，对行政执法程序作出统一的规定，其中就包括行政执法的整个过程，以减少违反程序，滥用行政权力的情况。其次，要对规范自由裁量权，自由裁量权是行政执法实践当中一个非常重要的课题，行政执法主体自由裁量权过宽必然会导致行政处罚的不規范和不统一，因此，建议各地根据本地实际情况制度菜量基准制度，对裁量空间进行压缩，以更好地引导和规范自由裁量权的行使。

参考文献：

[1]陈燕青.试论行政执法规范化建设的现实困境与实践路径[D]福建师范大学，2015

[2]唐潇潇.我国城管行政执法研究[D]安徽大学，2015

[3]李新刚.促进行政执法规范化的现实思考[J]河北理工大学学报，2008（2）

作者简介：

李小立，女，中共三明市委党校（市行政学院、市社会主义学院）法学教研室教师。研究方向：行政法。

（作者单位：中共三明市委党校）