成都浅丘地区宅基地确权中的 问题与对策探讨

张梦姣 张杰平 杨丹

摘要：随着我国土地确权工作的深入开展，宅基地的确权登记工作涌现出大量的问题，丘陵地形区由于地形复杂所引发的问题更加突出。宅基地确权不仅是保障农村宅基地使用权人合法权益的重要手段，而且有利于维护社会的和谐与稳定。文章以成都周边浅丘地区的农村宅基地确权登记工作为研究对象，通过实地调查访问和研究分析，发现该地区在宅基地确权过程中存在“一户多宅”、“面积超标”、“监督管理不足”等众多问题。

关键词：丘陵地区；农村宅基地；确权；问题与对策

2013 中央 1 号文件明确提出要求“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，尽快完成确权登记颁证工作”；2014年的中央一号文件则着重提到了关于农村宅基地确权的问题。宅基地是农民重要的生活资料，关系着农民的切身利益、影响着社会的和谐稳定。而丘陵地区地形结构复杂、地质灾害频发导致宅基地确权工作难度加大。因此，提出行之有效的解决对策，依法确认宅基地所有权，成为宅基地登记工作的当务之急。笔者认真查阅成都农村宅基地确权登记工作方案，通过实地走访调查与大量收集成都丘陵地区农村宅基地与群众基础资料，详细阐述了成都丘陵地区农村宅基地确权登记基本情况与存在的问题，提出了关于成都丘陵地区农村宅基地确权相关问题的应对之策。

一、农村宅基地

（一）农村宅基地含义

农村宅基地是指在农村的农户或个人用于居住使用的土地，包括建了房屋的土地、不能居住的土地和准备建房用的规划地、建过房屋但已无上盖物三种类型。《土地管理法》及《物权法》规定：宅基地的所有权属于集体经济组织，宅基地使用权人可以享有宅基地的用益物权，包括使用、占有、收益和有限的处分权。

（二）宅基地确权工作流程（见图1）

二、现状分析

（一）地理位置分析

成都位于四川省中部，是西南区域中心。全市面积 12121 平方公里，东西长 192 公里，南北宽 166 公里，平原面积占 40.1%，丘陵面积占 27.6%，山区面积占 32.3%。在土地利用方面，主要以耕地、林地、城市建设用地等为主，其中耕地面积423304公顷。

（二）宅基地确权工作现状分析

经过对农村土地确权的工作开展和逐步探索，成都市逐步形成了加强耕地保护，明晰农村土地和房屋所有权、放活经营权、落实处置权的工作基本思路。逐步建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”符合市场经济规律的现代农村产权制度。通过两年半艰苦不懈努力，成都市已全面完成全市255个乡镇（街办）、2622个村（社区）、3万多个村民小组、170余万农户的确权登记发证，累计颁发《集体土地所有证》3.5万本，《农村土地承包经营权证》176.5万本，《集体土地使用证》167.2万本（其中宅基地166.2万本，集体建设用地1万本），除存在权属争议等允许暂缓确权的类型外，全部实现了“应确尽确”。

三、成都浅丘地区宅基地确权登记过程中的问题

（一）历史遗留问题复杂

1. “一户多宅”

《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地。但是在实际的走访调查过程中发现有些农民有着两处及以上的宅基地，该地区“一户多宅”现象产生的原因主要有两个。一是因继承房屋而获得宅基地；二是另建新宅，但老宅仍然未拆除，旧宅基地依旧占用。

2. 宅基地面积超标

随着社会的进步以及国家经济的稳步发展，农村居民的生活水平和经济水平不断提高，大多数居民把剩余的钱财都花在了房屋建造方面，擅自扩大宅基地的面积。其次，有的农民在宅基地被审批批准后，在实际的建房过程中往往会增加建设厨房、卫生间等其它附属建筑，这也是大多数宅基地超出了政府审批标准的原因之一。

（二）流转机制不健全

1. 宅基地闲置和浪费严重

《物权法》规定宅基地不能抵押；《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定城镇居民不能购置农村宅基地。这些政策和法律法规使得宅基地的流转不能得到认可。但是在实际中，大多农民外出务工或已在城镇定居造成大量宅基地的荒废，并且大多农民表示希望能对宅基地进行有偿转让。因此造成了土地资源的浪费以及城乡两头占地的现象。

2. 小产权房的产生

小产权房是在我国二元土地制度的背景下产生的，《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地、宅基地、自留地、自留山属集体所有。”随着城市经济的发展，房价不断上涨，目前成都丘陵地区的房价超出了大多数居民的承受范围，因此小产权房应运而生。开发商在集体土地上建设房屋，然后销售给不是本集体经济组织的成员，小产权房的存在给宅基地确权工作带来了很大的阻力。

（三）监督管理不到位

在实际走访交流中发现，部分地区存在农村宅基地发放混乱的现象。因为农村的宅基地是由村干部进行审批和分配的，审批过程中缺乏相应的监督，再加上农村本是人情社会。这就导致了宅基地分配不公，使得农民的权益得不到切实的维护。

（四）农民维权意识弱

虽然在确权工作开展的前期进行了广泛的宣传动员，但是真正认识和理解到宅基地确权工作重要性的村民却很少。大多数村民都处于一种不相关、不知情的状态，只有少数的村民在宅基地确权登记过程中参与指界和提交相关的证明材料。其中有部分居民常年在外务工，参与度严重不足，对确权登记工作缺乏积极性和主动性，甚至有个别村民存在抵触情绪。

四、成都浅丘地区宅基地确权的具体措施

（一）尊重历史、结合现实

1. 坚持“一户一宅”原则

本文认为针对丘陵地区“一户多宅”的现象应坚持“一户一宅”的原则。以现在已有的法律法规政策为依据，根据国家、部、省的相关规定，对于多出的农村宅基地一律不予以登记和发证，严格杜绝“一户多宅”的现象。

2 .从实际出发，做到合法合规

宅基地的确权登记要做到尊重历史并且结合现实，首先，以现存的土地登记卡、村委会开的宅基地证明以及相关的法律法规政策作为主要依据，同时从实际出发，摸清、掌握宅基地的范围、面积、界址等使用现状，对超出政府标准的面积，建议在在确权登记时注明超出标准的面积数，登记的面积为规定的标准面积，待以后分户或重新修建时让出超占的面积。

（二）完善宅基地流转机制

1. 统筹城乡下的宅基地流转，加快推动进城农民工市民化

在2015年城市工作会议上，习近平总书记提出要化解房地产库存，通过加快农民工市民化，推进以满足新市民为出发点的住房制度改革，扩大有效需求，稳定房地产市场。当前，农民工市民化，已经迎来了新的历史机遇，但关键还是得有配套政策。其次，对于长期在外务工，在城里拥有固定收入，并有意在城市落户的农民工家庭，应当积极推行“双放弃”政策，流转其宅基地使用权。

2. 完善宅基地登记发证相关法律法规，健全农村宅基地有偿退出机制

农村宅基地有偿退出是指农村居民将其拥有的超出法定标准、长期低效使用或闲置的宅基地，或者不再使用的宅基地使用权有偿归还其所在农村集体经济组织的行为。退出机制建立的基本目标是让一部分条件合适的农民主动放弃现有的宅基地，从而改变中国城市化进程中城镇建设用地与农村宅基地快速增加的不合理状况。建立农村宅基地有偿退出机制，主要是从政策引导与行政管理两方面入手。

从政策引导方面来说，就是要通过适当的国家福利政策安排及宅基地补偿，从而使得农户主动放弃宅基地后，所享受到福利及利益不小于宅基地保有的既有利益。首先是要完善宅基地退出补偿制度。其次，从完善农村住房保障政策体系来看，应改变现行单一的宅基地实物保障模式，建立多层次，多样化的农村住房保障政策体系。

行政管理方面，对由于各种原因实际占有非法获得的宅基地的农户，采用高额有偿使用费标准，通过行政、经济压力迫使其主动放弃非法占用的宅基地。对于那些合法取得但却又不符宅基地取得主体资格，但实际取得存量农村宅基地的农户，因历史原因、户籍变更等原因实际占有农村宅基地的，采用相对高的有偿使用费标准，同时不进行补贴，通过经济利益的约束，使其主动退出宅基地。

（三）加强监督力度，监督督促相关部门及工作人员的确权工作

保障农村宅基地确权登记工作的有效展开需要相关监督机制的监督管理，促使宅基地确权的公平公正。首先，必须规范开展工作的部门的行政权力，使宅基地确权登记的流程严格按照法律政策的规定来执行。其次，政府应做到信息公开，以便村民监督和查阅。最后，加大对工作人员的培训，提高员工的素质、增强其服务意识、提高工作效率、转变其工作作风。

（四）加大宅基地确权宣传力度，强化村民宅基地确权维权意识

首先，在开展宅基地确权工作之前应将宣传工作做实，可以通过派发宣传手册、开会等方法使农民能够真正认识和理解到确权工作开展的程序以及它的重要性。其次，增强农民的维权意识，将宅基地确权工作的积极意义、相关政策法律法规以及农民所拥有的权利向农民阐述到位，让农民能真正意识到和维护自己的合法权益，提高农民的监督意识。

五、结语

宅基地的确权登记工作，关系到农民的安身立命之本，其重要性是不言而喻的。丘陵地区由于地形复杂，在流转机制、监督管理、宣传、权属确等方面都存在着较多的问题，因此在宅基地确权登记时应更加重视和谨慎，要以法律法规为基础，做到具体问题具体分析、尊重历史、结合现实，同时在维护农民合法权益的同时不能增加新的问题和矛盾，让丘陵地区的宅基地确权逐渐走向成熟。

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*本文系四川农业大学大学生创新性训练计划项目“丘陵地区农村土地确权中的问题调研”（项目编号：201410626076）的阶段性研究成果。

（作者单位：张梦姣、张杰平，四川农业大学资源学院；杨丹，四川农业大学管理学院）