社会资本投资农村土地整治的柔性激励机制研究

陈慧

摘要：文章基于柔性激励的视角，运用信息经济学相关理论，从社会资本投资土地整治过程内在经济规律和参与者相互作用关系着手，建立了社会投资者和政府对社会投资土地整治的短期和长期效益函数，揭示了社会资本投资土地整治的柔性激励机制，并将其转化为线性规划模型，以期为政府鼓励社会投资土地整治，促进其可持续发展提供理论依据。

关键词：柔性激励；社会投资；土地整治；线性规划

面对城乡建设快速发展，用地空间矛盾日益突出的形势，以农用地整治和村庄及废弃工矿用地整治为主要内容的土地整治，就成为了保护耕地、缓解城乡建设用地压力的有效途径。当前，农村土地整治正在与一系列社会经济发展的重大命题相结合，已由农用地整理为主，逐步转向高标准基本农田建设和农村建设用地整治并重，社会内涵和外延更为广阔，所需投资逐步膨胀。面对土地整治投资缺口问题，国务院出台了一系列文件，鼓励和引导社会投资通过招标投标形式参与土地整治等建设工程。学术界和实际操作层面的探索和努力也一直没有停止过。如黄贤金等认为土地整治的有效开展需要巨额资金，提出项目融资、土地信托、土地证券化等新型土地整治融资模式，构建了多元化土地整治融资体系。

这些学者对土地整治的融资投资多元化进行了探讨，但对社会资本投资土地整治的内在推动力和经济规律研究较少，对参与者之前的相互关系及其影响作用也缺少阐述。本文从分析土地整治过程中运用社会资本的内在推动力及参与者相关影响着手，运用委托代理理论，对社会资本投资土地整治的柔性激励机制进行研究，以期为政府激励社会资本进入土地整治领域，实现土地整治可持续发展提供理论依据。

一、社会资本投资土地整治的柔性激励思路

（一）社会资本投资土地整治的内在经济规律分析

根据信息经济学中委托代理理论，社会投资者选择投资土地整治的过程可以表述如下：首先，作为激励主体的政府制定相关政策，提出社会投资者投资土地整治的门槛和途径。社会投资者可以根据自身实力和各地政策特点选择有利于获取收益最大化的投资行为。当然，在具体项目运作实施中，一些诸如国家新型城镇化政策的改变、国家对农业生产的鼓励政策、农产品价格的变化、房地产市场（用地指标交易市场）的供求关系转变等意外事件和社会投资者的应变决策行为最终共同决定了社会资本投资土地整治的效益。

从项目收益角度看，土地整治项目的实施能够带来显著的经济、社会、生态效益。对于农用地整治项目而言，其收益主要为土地种植（养殖等）收益，特别是传统种植时，其收益的增加与投资额相比较小，存在较高的不确定性，要以此来形成合理的投资回报，则需要很多年来逐步实现。从农村建设用地整治看，由于涉及农户搬迁，不仅所需资金较高，而且还面临农户搬迁风险、指标交易受房地产市场影响等因素的制约。在这种成本-价值体系下社会投资者投资土地整治，很难成为社会投资者的自主行为。这种回报方式在现实中也鲜有成功的案例。

由于市场中各类信息的反馈具有不完整性，所以政府通过市场调查得到参与各方，如社会投资者、项目所在的村组农民、项目实施的主要参与人等各方的行为发生了何种变化。进而通过分析这些变化，最终了解社会投资者获得的效益情况。当然这一效益情况，还受社会投资者自身的能力的影响。

（二）社会资本投资土地整治柔性激励的思路

一些学者认为委托代理问题的解决不仅靠契约将风险约定，还可以通过柔性方式适应环境变化，由此，提出了激励柔性概念，即通过柔性化的方法手段对参与主体进行的针对性激励，其目的仍是适应市场环境的变化。

鼓励社会投资者投资土地整治，形成市场化、产业化运作的土地整治新模式，其核心是如何科学的分配和调整各方收益。在收益分配中，引路柔性思想，目的是，通过增加柔性成分使各方的需求得到有效的满足。

传统的土地整治模式，更注重于项目产生的社会效益和生态效益，而引入社会资本后，社会投资者更注重于经济效益。因此，需要构建新的成本-价值体系，而新的体系中，必须保持政府的主导作用、监督作用，而又要使社会资本自愿投资于土地整治，从而实现社会效益、生态效益与经济效益的结合。因此，以政府为主导的激励主体，可以使用非强制性的方式，根据市场状况和一些前期政策效果，灵活地调整相关政策，能够产生持续且潜移默化的说服和引导作用，从而推进社会资本投资的意愿转化为社会投资者的自主行为。按照这种激励机制，作为激励主体的政府和作为以经济效益为核心的社会投资者，都能够以各自利益为出发点，从而实现拟定目标的最优化理性决策。

二、社会投资者投资土地整治效益函数建立

（一）社会投资者投资土地整治短期效益函数

从经济角度讲，社会投资者可以采取不同的投资决策行为，而这些行为将产生各类不同的效果，社会投资者的短期收益可能会由于采取粗放投资（如取得农户土地后给予很少的投资，甚至不对其进行投资）而增加，也很可能会因为大量投资，形成高标准农田，发展现代农业，或者获取建设用地指标，而新购生产设备、进行人员储备、开展沟渠路配套和土地平整等行为而减少。

社会投资者对土地整治产生的社会、经济和生态短期综合效益函数F 可以近似认为与社会投资者的自主行为 A以及农产品市场或指标交易市场发生的市场环境变化ε具有线性相关性，可以表述为

F=A+ε，

其中 V（ε）=σ2， E（ε）=0，ε为正态型分布。该函数方差值反映了市场对社会投资的影响，方差值越大，表明影响越大。

设Fs为社会投资者的短期效益；其中c是与投资方式无关的效益，短期少量投资维持传统农业方式产生的效益为m，传统生产方式对效益的短期增加系数为 p（p>0），短期社会资本投资土地整治形成现代农业生产方式的效益为 n，社会资本投资方式对效益的短期降低系数为q（q>0），则由于社会投资者采取传统生产方式增加的短期效益为m*p，由于社会投资者采取现代农业方式减少的短期收益为n*q。根据以上分析，社会投资者的短期效益函数可以表述为：

Fs=c+m*p-n*q+ε，

它能直观地反映短期内社会投资者的投资方式决策行为与短期效益的关系。

（二）社会投资者投资土地整治长期效益函数

设Fl为社会投资者的长期效益，c′是与生产方式无关的效益，p′为传统种植业生产经营模式对效益的长期降低系数，传统模式对长期效益的降低效应大于其对短期效益的提高水平。社会资本投入较大成本采取现代农业经营模式（或者获取建设用地指标交易）对效益的长期增加系数为 q′（q′>q，现代农业经营模式或者获取建设用地指标交易获得的长期收益增值大于短期收益的降低额），则由于传统经营模式长期效益的降低额为m *（p′-p），由于采取社会资本投资者采取现代农业方式（或者获取建设用地指标交易）增加的长期效益为n*（q′- q）。

从而可以把社会投资者在某一较长时期内的效益函数表述为：

Fl=c′-m *（p′-p）+n*（q′- q）+ε，

它能直观地反映在某一较长时期内社会投资者的投资方式决策行为与长期效益的关系。

三、社会资本投资土地整治柔性激励模型设计

（一）政府的最优化决策分析

作为公共利益代表的政府，对社会投资者的投资行为及其产生的效益特别是社会效益和生态效益及其对原有村组农民的权益保障进行考量，从而希望借助柔性激励手段促使社会投资者获得最大化长期效益。

假定政府期望社会投资者获得的经济、社会和生态长期综合效益为

Fg=Fl-Clg，

Clg代表社会投资者和参与各方（含政府、村组农民）共同支出成本。

社会投资者自身的净收益 R=Clg-Cl，其中Cl为社会投资者投资成本，其大小与具体经营方式有关。

作为公共管理者的政府，其风险一般是中性的，因此可以认为政府效益效用的期望等于期望效益的效用，即E[u（R）]=u[E（R）]，R为效益。按照信息经济学中风险中性的定义，实现期望效益的最大化也就实现了期望效用的最大化。从而得到作为激励主体的政府最优化选择约束条件为：max E（F）=max E（Fl-Clg）。

（二）社会投资者的最优化决策分析

社会投资者投资的目的是获得最大化的期望效用，要制定合理的激励政策，使社会投资者采取自愿投资土地整治，并形成现代农业生产方式，必须使得其采用现代农业经营方式或获得的指标收益高于传统方式，反之，则社会投资者不会投资土地整治。

设社会投资者的效用函数为 u（R）=-e-wR，R 服从均值为 E（R），方差为 V（R）呈正态分布，则V（R）风险厌恶系数可以表述为 w=-u″（w）/u′（w），用其来衡量社会投资者的风险偏好程度。

社会投资者效益效用的期望为

社会投资者在投资方式不确定的情形下，加上农产品市场或用地指标交易市场受市场大环境的影响，为实现上述期望，社会投资者会要求得到稳定的效益水平B。根据 u（B）=E（u（R ）），得，故 B=E（R）-wV（R）/2。

在风险厌恶的情况下，由 u（R）=-e-wR、w> 0 知 u′（R）=we-wR>0，从而得出u（R）为单调递增函数，这样只要社会投资者会要求得到稳定的效益水平 B 最大化，其获得效用 u（R）也就最大化，从而

max B=max[E（Clg-Cl）-wV（Clg -Cl）/2]。

（三）社会资本投资土地整治柔性激励线性规划

通过以上最优化决策分析，不难发现市场竞争中社会投资者与政府的决策不完全一致，社会投资者以自我盈利为目的，其最有决策也是实现自身利益最大化。也就是说社会投资者参与投资土地整治的约束条件：投资土地整治带来的期望效用要高于其投资其他领域的机会成本。由此，作为激励主体的政府应采取较为灵活和务实的激励政策安排，引导社会投资者进行投资，使两者的目标相吻合，即为激励相容条件。

按照线性规划的思路和方法，从政府的角度看，社会资本投资土地整治的柔性激励驱动机制就是让社会投资者在满足上述约束条件和激励相容的条件下，实现政府效用最大化，即

目标：max E（Fl- Clg）

约束条件：s.t. max[E（Clg-Cl）-wV（Clg -Cl）/2]

E（Clg-Cl）-wV（Clg -Cl）/2≥B0

四、结语

社会资本投资土地整治是实现土地整治可持续发展的必由之路，更是推动农村建设用地集约利用的必备条件。我国正处于新型城镇化的快速发展时期，作为保障粮食安全、保障用地指标的土地整治，应逐步全面放开社会资本投资，从而维持土地整治投资的可持续性。本文从柔性激励角度构建了线性规划模型，能够实现社会投资者和政府效用的统一，对如何政府引导社会投资者进入土地整治领域具有一定的指导意义。

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（作者单位：南京农业大学公共管理学院）