探析旅游行政管理体制改革

朱丽英

摘 要：进入新世纪之后，我国改革开放日趋深入，旅游业发展迅速，对国民经济的发展及生态环境改善，做出了巨大贡献。研究发现，现阶段我国旅游行政管理体制还存在着诸多的问题和弊端，需要结合时代发展趋势，科学改革和完善，充分发挥行政管理作用，促进我国旅游行业的发展。

关键词：旅游行业；行政管理；体制管理

中图分类号： F592.7 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）10-38-2

0 引言

改革开放之后，我国通过发展、深化和创新旅游管理体制，取得了不错的成绩，对于旅游业的健康快速发展，起到了促进作用。但是，市场经济的确立，旅游业发展过程中逐渐暴露出来诸多问题和弊端，不适应当前的发展形势，对我国旅游业的可持续发展造成很大程度的制约作用。针对这种情况，就需要对现行旅游管理体制大力改革创新，从制度上保障我国旅游强国的建设。

1 现阶段我国旅游行政管理体制存在的问题

1.1 没有规范设置旅游行政管理机构名称

调查研究发现，现阶段在政府旅游管理机构设置中存在着诸多问题，地方设置不符合于旅游行政主管部门职责，这样旅游发展需求及依法行政需求都无法得到满足。虽然国家、地方的旅游管理部门都得到了设置，但是却没有统一名称、级别与职责等；首先是名称不够规范，中华人民共和国国家旅游局为国际级的旅游管理机构，而各个省市、自治区的旅游管理机构却有不同名字，如旅游管理委员会、旅游局等，下级单位则是旅游办。这是因为我国各个地区旅游业发展存在较大差异，东部地区有较为优越的地理位置、较强经济实力和较好的旅游基础设施条件，旅游业发展迅速；而我国中西部地区虽然有丰富的旅游资源，但是经济发展比较落后，不够开放，制约到了旅游业的发展；这样各个地区结合当地旅游业发展情况，对机构部门制定时，采取了五花八门的名称。其次，没有统一级别与职能，国家旅游局属于副部级，各省旅游局有些为正厅级，有些则为副厅级；市级则包括正处和副处两种。在职能方面，部分地区旅游局有明确职能，而旅游委具有单一职能，还有一些地区则合并了外办、侨办等单位，无法明确职能。

1.2 机构设置网络不够完善

在不断发展过程中，我国初步创新完善了旅游管理体制，旅游管理机构层级分明，各个省市、县等都设置相应的管理部门，但是管理机构网络体系还不够规范与完善，旅游管理的覆盖面需要进一步扩大。首先，需要进一步完善各级政府行政管理机构，国家层面上旅游行政管理机构权力较小、级别较低；地方层面上旅游管理机构因为权力不够，影响到协调功能的发挥，甚至部分地区没有将旅游管理机构独立开设出来。民间管理机构环节需要进一步强化，还没有充分重视公民参与的价值和意义；我国旅游大市场还没有统一，政府在管理旅游企业方面需要进一步完善制度，采取科学方式，还存在诸多问题，如投融资环境需要进一步优化、统一开展部门管理、完善企业内部管理制度体系等，旅游企业的独立性与自主性需要增强，否则就与社会主义市场经济体制发展要求不相适应。旅游管理机构没有足够的职权范围，就无法对相应的旅游政策及法律法规等科学制定，难以贯彻和执行。

1.3 宏观管理需要进一步强化

部门分割管理是我国现行旅游管理体制的一大特点，也就是不同的行政管理部门管理旅游资源和旅游企业；如建设、林业、环保、文化等各个部门都可以管理旅游景区资源、文物资源等，纵向角度又划分为多个层级，涵盖了省级、市级等。这些管理部门有不统一的职责权力，旅游主管部门与其他部门之间的关系难以有效协调和组织。同时，上下级旅游部门没有将相应的交流沟通機制给完善构建起来，上级旅游管理部门可以垂直管理下级，但是下级却不能够有效反馈监督上级部门。再加上存在着地方保护主义，人为分割了旅游产品与景区，加剧了旅游行业之间的冲突，无法整体设计旅游产品及统一规划和开发旅游资源，降低了我国旅游业的整体竞争力。

2 我国旅游行政管理体制改革的理论指导

2.1 贯彻为人民服务宗旨，追求公平正义价值

结合先进马列主义的指导和我国具体国情，我国逐步将为人民服务理论体系构建了起来，其作为我国社会主义社会服务型政府建设的理论基础，也指导了我国旅游行政管理体制改革的实践。现阶段，虽然社会经济飞速发展，但是我国处于社会主义初级阶段的现状并没有改变，依然追求公平正义，贯彻社会主义核心价值观的各项要求。只有深层次的改革旅游行政体制，方可以更好的追求公平正义；积极履行为人民服务宗旨，对产业结构大力调整，促进我国旅游行业的健康持续发展。

2.2 新公共管理理论

在政治民主化不断发展过程中，传统政府治理模式逐渐暴露出来诸多的问题，与新世纪发展需求不相适应，需要积极构建新公共管理模式。新公共管理的主要特点是将市场激励机制引入到政府中，通过企业管理技术、方法的运用，促使公共管理水平得到提升，政府成本开支得到减少，政府形象得到改善，积极克服了传统公共行政弊端。此外，也引导了政府改革，包括绩效导向、效率原则等。将这些内容广泛运用到旅游行政管理中，必然可以促使旅游管理效率、管理效益得到显著提升。

3 我国旅游行政管理体制改革的原则

3.1 遵循旅游业发展规律

在我国国民经济体系中，旅游业是重要组成，要充分依据市场规律、旅游业发展规律来创新管理体制。首先，坚持市场导向原则，将市场的作用充分发挥出来，科学配置旅游资源，促使市场效益得到提升；其次，贯彻可持续发展理念，除了要对旅游业大力发展之外，还需要科学保护旅游资源，有机处理开发与保护之间的关系，实现可持续发展的目的。

3.2 重视管理部门的责权划分与职能转变

旅游业涵盖了多种职能部门，如旅游、工商、消防、交通等，在新时期下，需要对不同职能部门的协调问题有机解决，对管理责权明确划分，积极转变管理职能，改革部门统一配合，发挥职能，促进我国旅游业的发展。

4 我国旅游行政管理体制改革对策

4.1 对旅游行政管理机构设置有机完善

将具有较高级别和较大权力的全国性旅游管理机构给构建起来，其涵盖了多个部门的主要业务机构，如交通运输部、国家旅游局、国家文物局等，对全国旅游工作统一管理。旅游局对我国旅游业发展统筹管理，对旅游事业发展方针、政策等科学拟定，对各项政策、法规的执行情况严格监督检查，对我国旅游供求矛盾有机调节等；交通运输部则对我国旅游交通行业规划、规章制度科学拟定，对旅游发展与交通运输供给科学协调，对交通运输价格等有效了解等。而国家文物局则主要是监督世界文化遗产保护和管理，监督保护历史文化名称，建设文物与博物馆公共服务体系等。

4.2 积极发展旅游企业

在市场经济体制模式下，企业作为市场主体，需要将其主体作用充分发挥出来；首先，政府需要向市场全面推出旅游企业，仅仅从宏观角度科学调控，对企业微观经营不加干预；政府发挥监督、协调作用，对旅游业的发展有机规范和指导，市场资源配置功能可以正常发挥。此外，旅游企业的开发旅游产品、提升服务质量时，都需要严格遵循市场经济规律，将自主经营、政企分开实施下去，努力构建完善的现代企业管理模式。同时，积极实施集约化经营理念，对企业结构科学调整，拓展资金筹措渠道，对国际资金、社会资本等积极吸引，将多元化的市场运作机制构建起来，促使旅游企业综合竞争力得到提升。

4.3 完善旅游行业协会

市场经济体制的完善，我国旅游管理体制改革过程中，需要将旅游行业协会作用充分发挥出来。国家政府部门需要鼓励旅游行业部门，结合具体情况，将相应行业协会设立出来，构建独立的管理体制，实现自收自支，以便促进我国旅游业的健康发展。旅游行业协会首先要将龙头作用发挥出来，做好组织协调工作，对旅游行业协会的影响充分拓展与扩大；要积极营造良好的外部环境，对国内外市场大力开拓，将本行业的相关信息资料等及时提供给会员企业；结合行业发展状况，对相应的规定规范等科学制定，且将其严格执行下去，监督督促各个企业的落实成效；结合发展需求，定期组织相应的研讨会、交流会等活动，促使会员企业的服务质量及管理水平得到提升。对地方各级协会职能有机强化，地方各级协会需要将本行业发展的政策法规等及时宣传下去，将会员单位的需求及存在反映给上级协会，开展一系列的业务培训活动等。

4.4 对公众参与制度有机构建和完善

在旅游管理实践中，需要对公众管理主体地位充分保障。公众知情权方面，需要能够事前了解各级旅游管理部门制定的各项决策及发展规划、规章制度等，提出个人意见与看法，事中则要监督各项政策法规的执行效果，事后发挥评估作用。公众参与不能够简单的流于形式，不单单表达意见和了解信息，还需要实质性的参与到决策、执行、监督等多个环节。从制度化和非制度化两个方面保证公众的参与，前者涵盖诉讼、信访等形式，后者则是借助于传媒手段，争做志愿者。政府采取一系列途径，对群众的各项意见、建议等积极听取，及时找出现阶段出现的问题，采取相应的改革完善措施。

4.5 大力建设电子政务

在旅游行政管理体制改革中，需要积极推进电子政务。首先，对旅游行政信息管理系统大力构建和完善，特别是现阶段普及运用移动互联网，需要积极建设旅游信息网，对旅游信息及时更新，对旅游信息形式不断丰富，严格控制网站广告出现率；要重视旅游信息的正确率，不能将虚假信息公布于网上；要大力宣传旅游信息，增强人们的信任感，促使人们旅游信息搜索需求得到满足，促进我国旅游业的整体进步。也可以将旅游爱好者旅游信息联盟构建起来，通过定期经常的组织和讨论，促使人们安全意识得到提升，参与者的信息安全得到保障。此外，还需要大力建设导游人员队伍，政府需要发挥宏观调控作用，对导游管理制度有机规范，发觉优秀人才；对保障激励机制大力完善，维护导游人员的合法权益；对监督制约机制有机完善，对旅游公共机构人员权力的行使有机规范。积极运用先进网络技术，大力培训和管理导游人员，统一培训考核导游，促使导游能够自觉努力学习，提升整体素质。

5 结语

综上所述，进入新时期之后，我国社会主义市场经济体制日趋完善，为了促进我国旅游业能夠更加健康持续发展，需要对我国现行旅游管理体制深入改革和完善。要贯彻马列主义的指导，结合我国具体国情，借鉴西方发达国家的成功经验，促使旅游管理体制不断完善，充分发挥市场配置与企业主体作用，健全公众参与制度，政府部门积极发挥职能，坚持为人民服务的宗旨，多方努力，促进我国旅游行业的进步。

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