当前我国土地出让中存在的问题与对策研究

罗命清

摘 要：当前，土地出让依旧是我国地方政府获取财政经费的重要来源之一，自2014年初我国很多一线城市逐步呈现房冷地热局面，使土地价格不断上涨。但是在此过程中也频繁暴露了我国土地出让当前存在的一些问题，不但严重扰乱我国土地市场的发展秩序，而且也使广大人民群众的合法权益造成严重损失。文章针对当前我国土地出让过程中出现的相关问题进行分析，并且提出相关措施，以期促进我国土地市场稳定正常的运行，保护人民群众的利益。

关键词：当前 土地出让 问题 解决措施

前言

土地出让所获取的资金是地方政府增加财政经费的一个主要来源。土地是人民赖以生存的基础，所以，土地出让资金收支的合法性始终是地方政府以及劳动人民关注的重点。政府一次性收取若干年的出让资金，从实际方面来讲也是透支土地利益的一种方式，政府一旦滥用该方式必然会使我国其他地区政府纷纷效仿，从而增加国家治理难度、埋下更多隐患。目前，我国土地出让过程中存在问题大致有三种：第一，土地出让缺乏善后工作，出让“毛地”。第二，存在农用地及其他土地被出让，强征强占、以租代征的违法现象。第三，出让后土地的用途发生变化，出让资金使用不合理。

1、存在于當前我国土地出让过程中的问题

1.1 出让土地的用途被擅自违规改变

我国出让土地的方式包括了协议出让土地、招拍挂土地出让以及行政划拨三种。其中，行政划拨的方式主要是针对出让公益用地，这种出让方式属无偿性质。协议出让针对的是工业性用地，主要采取半市场化的出让方式进行出让。招拍挂的出让方式主要针对商品住宅用地、旅游用地、商业以及娱乐用地，这四种用地均属于经营性质。这种出让方式主要以公开竞标的引入机制，高价者获取土地。我国从2007年就已经有规定指出要将招拍挂的出让范围进一步扩大到工业领域当中，这一规定虽然明确了土地用途，但是至今依旧存在私自变更土地用途之行径。例如一些工业用地变更成为商业用地，而原始获取土地使用权的企业或者认为等则在此过程中谋取额外利益。

1.2 “毛地”出让国有土地使用权

“毛地”指的是那些待出让，但是还存在要拆除建筑物的土地，这种土地的出让方式为当地政府依法负责拆迁补偿并将出让金一起交给开发商。但是由于毛地出让的时候，其表面的拆迁赔偿工作还未开展，土地的使用权限还未收回，甚至涉及到集体土地、国有土地的使用权限收回以及拆迁补偿费用等多方面经济及法律关系，所以当地政府若不能妥当处理，极易引发民愤，影响政府的公众形象。开发商可以从毛地出让价格确认的情况下压低其中的拆迁补偿经费，从中获取利益。而对地方政府而言，其领导者既能增加政绩，又能增加政府收入。

1.3 土地出让资金的管理方式不妥

目前，存在土地出让环节中的一大问题就是出让资金管理不妥善。土地资金管理机制不够透明，未能受到合理的监督和管理，导致出让金违规操作空间弹性大。我国有相关土地出让资金规定指出，加强对土地征收的管理，并将土地出让足额征收资金缴入到地方财政收入当中。明确了土地出让资金应直接缴纳地方政府国库内，而商业银行则应当及时将收缴的出让资金足额划转到地方政府国库。虽然我国已经明确规定土地出让资金收支，但是依旧出现了收支不足的现象，某些地区土地出让资金没有全部纳入国库中。

1.4 将农用地违法出让

某些地区非法将农用地通过未征先占、以租代征或者未供先占的方式占有农用地，部分政府会以项目建设、招商引资为理由来租用农业用地，从而将集体土地转为国有土地进行出让审批，而且规避了高额的开垦费、占用税、补偿费以及安置等税费，以减少占地的成本，并加快项目的开发进度，增加自身政绩。部分地区政府利用违法手段占有了农用地，这种行为不但会诱发政府领导出现以权谋私、滋生腐败的现象，而且还会使国家高层领导对新增用地规模以及掌握全国农用地保有量等决策造成严重影响。尽管我国在2004年已经出台了相关规定指出，违反土地利用的总体规划，擅自把农用地变更为建设用地者，规定其在限制期限内将违法占用土地上的新建建筑物及其设施等拆除，恢复该土地的原状；符合国家土地利用规划者，可没收土地上的新建建筑及其设施，并进行罚款处理。虽然国家已经有了明确规定，但近年来违法占有农业用地的现象依旧很普遍。

1.5 土地出让资金未能得到规范使用

国务院出台土地出让资金使用范围包括了土地开发、拆迁与征地补偿、城市建设及时配套设施等诸多方面，但是部分地区政府为了促进本地经济的发展、追求短期效益而违反了该项规定，未能对土地出让资金进行合理管理和使用，使得我国国有土地的收益大幅度流失，挤占和挪用出让资金的现象严重。2、优化国有土地出让管理、监督的策略2.1 严格监管国有土地的出让行为根据我国国土资源数据显示，自从2001年开始，我国国有土地的出让资金一直呈上升趋势，进2013年的土地出让总收入就已经达到了4.1万亿。如何科学、合理地管理这笔资金，已经成为了我国改革财税制度的一个重点课题，建立一套健全的土地出让行为监管制度十分必要。按照国有土地出让流程逐步、逐项的设置监管制度，将制度合力之作用充分发挥出来，减少出让土地过程中的违法行为。与此同时建立完善的土地出让行为责任机制，规范出让土地的行为，然后将其作为地区经济的发展的重要考核指标之一，并且严惩违法出让土地和使用出让资金的行为。要严格按照相关要求将批准出让计划和地块信息通过媒体方式对广大民众公布，并且依法监管出让程序。2.2 建立起定期审议的制度对国有土地出让的资金支出和收入建立支出预算补充制度，由政府按月或者按照季度进行一次审议，能有效保障土地的出让资金，确保其支出预算、安排能够合法、合规，达到一定的经济效果。目前，尽管已经起草了土地出让资金的新预算法，并且政府的所有收支纳入地方国库财政收入的预算管理当中，但是依旧难以正常预算、管理土地出让资金的收入和支出，这是由于每年地方政府编制预算报告的时候，各个地方政府不能准确地预算处全年土地出让的资金收支总额，所以，也就不能准确编制出相应的出让金收支预算。为了有效解决这个问题，建立起一套健全、规范的出让资金收支预算补充报告机制，可以与土地出让资金收支管理特点相符合，能够维护国家国有土地出让收益权益，而且还能有效遏制地方政府的腐败现象发生。2.3 完善土地数据资料土地数据的真实与否关系着国计民生。国土资源管理部门应当组织专门小组核实各市县的土地信息，同时，借助现代科技获取第一手的地理信息遥感影像资料，因为通过遥感影像资料开展土地数据调查，尽管能够加快获取土地数据的工作进度，但也应当注意到利用遥感影像资料进行地类判读时会伴有主观因素，可能产生不正确的判断。因此，核实土地数据离不开国土资源管理部门工作人员的亲力亲为。只有掌握了准确的土地数据，才能够有效地使用和管理土地资源。2.4 建立土地公开交易的网络平台由于目前我国部分地区政府土地财政的现象严重，因此建议把土地出让程序及其出让资金账户，从当地政府中剥离开来，然后创建一个具有公开性、全国性的交易平台，并将土地出让的相关信息及时开放给社会民众，接受来自上级领导以及广大人民群众的监督，及时将土地出让的资金纳入国家省级财政收支账户，中央财政部门则暂作保存和管理。当政府需要对部分出让资金进行使用的时候，要先对资金使用范围进行申报，符合出让资金的使用范围情况后由上级审批合格之后才能使用，并且保证专款专用，不能讲出让资金随意用于他处。以此全面保障人民群众的利益，还可以使土地出让资金的收支达到合法、合规，让地方政府受到社会民众的监督，促进当地政府按照规定办事，按职权办事，提高政府对人民群众的服务意识和效率。

2.5 将国家审计监督作用充分发挥出来

土地资源最终所属权归于国家，政府仅仅只是按照国家规定对土地进行管理，属于受托方，因此政府需按规定履行自身的受托责任。在出让国有土地以及使用出让资金的过程中，将将国家审计监督作用充分发挥出来，能够有效保障资金收支安全与合法。目前，我国很多地区政府对土地的基础管理工作不够完善，职能交叉、多头管理以及职责不清的现象极为普遍，使得我国地方国有土地的管理现状和法律法规要求存在较大差距，国家审计人员很难全面、系统地从地方政府土地出让的资料中搜取相关数据。所以，充分发挥我国审计监督的作用，有助于提高国有土地出让资金的独立审计。在具体的审计过程当中，各级政府应当积极给于配合与支持，切实审查相关问题并且实事求是的向上级部门反映，便于能够提出有针对性地建议及措施，有助于督促当地政府依法办事。为了充分发挥审计监督的作用，还需进一步加强审计移送或处理等工作力度，将查出的问题及时移交到同级的国土资源管理部门进行处理。若国土资源管理部门出现了违法违纪等现象，可以移交至同级的人民政府给予处理，并且及时向国家相关部门进行审计汇报。

结束语

总而言之，土地出让不仅仅只是涉及到国家、地方政府的财政经费收支，而且也关系到广大人民群众的合法利益，所以，土地出让务必严格按照国家法律法规进行，并且尽可能将每个出让流程向公众公开，合理收取或者支出出让资金，使得我国国有土地的出让得到合法管理。

（作者单位：厦门翔安建设发展有限公司 福建厦门市 361102）