新常态下地方财政国库集中支付改革的问题与对策探析

摘 要：财政国库集中支付制度改革是我国财政支出管理制度改革的重要内容，是建立公共财政框架的重要组成部分。按照改革试点、扩面、深化、完善四个步骤，地方国库集中支付改革基本实现了“横向到边、纵向到底”的目标，并取得了一定的成效：国库单一账户体系初步建立，财政资金运行效率和使用效益明显提高，预算单位支出透明度和财政监管力度明显增强。但是在具体实践中，随着形势和环境的不断变化，改革过程中仍存在一些困难和问题，需要我们认真加以研究和解决。

关键词：财政国库集中支付 地方财政

财政国库集中支付制度改革是我国财政支出管理制度改革的重要内容，是建立公共财政框架的重要组成部分。按照改革试点、扩面、深化、完善四个步骤，地方国库集中支付改革基本实现了“横向到边、纵向到底”的目标，并取得了一定的成效：国库单一账户体系初步建立，财政资金运行效率和使用效益明显提高，预算单位支出透明度和财政监管力度明显增强。但是在具体实践中，随着形势和环境的不断变化，改革过程中仍存在一些困难和问题，需要我们认真加以研究和解决。

一、存在的主要问题

1、政策宣传还不够深入，认识有待进一步提高。财政资金实行国库集中支付己形成共识，但随着改革的不断深化和完善，出现的一些新理念和新政策，人们的认识未能及时跟进到位。如：公务卡制度改革、支付电子化改革等等。原因主要有两个方面，一是政策宣传不到位，二是一些部门和单位可能会由于原先既得利益受损而对改革产生抵触情绪。社会各界对于这项改革的必要性、重要性和深远意义尚没有达到充分认识和完全认同。财政内部及部分预算单位财务人员对国库集中支付制度及相关的会计业务处理不够熟悉。改革政策还需要加强宣传。

2、部门预算的编制和管理还不够科学化精细化。部门预算是国库集中支付的基础和前提。单位编制用款计划的前提条件是该单位的部门预算。因此部门预算是否科学规范将直接影响到国库集中支付的实行。当前我们的部门预算编制和管理仍存在一些问题：一是预算编制还比较粗糙，大都没有细化到具体项目。二是预算刚性不够，挤占、混用现象时有发生。资金使用缺乏预见性，年初预算不到位，“年终突击花钱”也影响到国库集中支付制度的正常运行。

3、预算单位银行账户清理有待进一步加强。国库集中支付制度改革的核心是建立国库单一账户体系，并将所有财政性资金纳入单一账户体系管理。但由于具体操作的复杂性和监管的不到位，目前个别预算单位除零余额账户外仍存在不少的其他资金账户，除国家明文规定必须单独开设的账户以外，其他账户完全可以合并或撤销，账户开设的过多过滥不仅制约着国库单一账户体系的建立，影响改革的效果，同时也给单位违章违纪提供了空间和条件，造成部分财政性资金脱离财政部门监管，阻碍了国库集中支付改革深入发展。

4、财政国库制度改革机构设置不合理，体制不顺畅。目前各级财政部门组织实施集中支付改革的是国库管理机构（国库司、处、科、股）和支付执行机构（集中支付局或中心）。各级国库管理机构与执行机构有合署办公和分设两种模式，其中以分设占多数。就机构的行政级别来看，省级支付执行机构与省级管理机构级别基本相同，而市、县两级支付执行机构（集中支付中心）的级别往往高于管理机构（国库科、股）的级别。随着改革的不断深化，机构分设的弊端逐渐显现：工作职能交叉、重心不同，难以做到统一指挥、统一分工、统一对外，不利于充分利用人力和信息资源，难以形成改革合力。

5、财政直接支付比例偏低。根据财政国库管理制度改革方案规定，财政资金有直接支付和授权支付两种支付方式，其中直接支付的范围包括工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付，拨付企业型项目或大型设备采购的资金等，以及各类转移性支出，都要直接支付到供应商或用款单位。从实际看， 财政业务主管部门在确定支付方式时缺乏明确的依据和标准，对工资支出、政府采购支出基本实现了直接支付， 但一些自主进行的采购活动和部分工程项目支出等仍作为授权支付处理，而预算单位使用授权支付时随意性强、现金支付多，指标混用情况时有发生，造成直接支付比率偏低，影响了财政监督职能的充分发挥。

6、公务卡使用率不高。公务卡作为一种现代化支付结算工具，能够提高公务支出透明度，可以有效地杜绝公务消费中的一些腐败行为，包括使用虚假发票报销或虚开报销发票等，对深化公共财政改革，加强财政支出监督管理具有积极作用。但是，从目前推广情况看，依然存在着不尽人意的状况。一是认识不到位，公务卡结算意识不强。预算单位普遍开卡率低、用

卡不积极；二是公务卡消费环境有待改善。POS机安置率不高，管理较为混乱。业务代理银行重发卡轻管理，后续服务未同步跟进。三是部分预算单位仍未建立健全公务卡报销实施细则，公务卡配套制度亟待修订完善。

7、财政集中支付监控机制有待进一步完善。好的制度，如果得不到认真贯彻执行，也达不到预期的效果，国库集中支付制度同样如此。要确保国库集中支付制度能真正落到实处并发挥应有的作用，还必须相应建立一套严格的监督机制，包括财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，事前、事中及事后监督等等。但目前与实行国库集中支付相关的各监督部门之间职责分工还不明确，监督体系尚未形成。

二、对策建议

1、加强宣传和培训，提高认识。继续通过多种形式，对出现的一些新理念和新政策加大宣传和培训力度，赢得理解和支持。從适应经济新常态、构建公共财政体系框架的高度，从履行政府职能、加强惩治和预防腐败体系建设的角度，进一步提高认识，切实增强责任感和紧迫感，增强相关人员的法律意识，加强预算单位负责人会计责任意识，提高财务人员的业务素质。

2、完善部门预算编制，切实提高管理水平。加强对预算单位资金使用的管理，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请。在预算拨款前，要对用款进行审核，将拨款金额控制在预算单位的用款计划范围内，坚决不批复无预算、无计划或超预算、超计划的资金使用申请。预算资金必须按计划规定的用途使用，对于变更用途的资金，预算单位应提供依据并提出申请，经过批复后，才能将资金拨付到预算单位零余额账户上。

3、进一步规范预算单位银行账户管理。进一步清理预算单位银行账户，凡是违规设置的账户一律撤销归并；完善日常审批管理制度的年检制度，强化监督检查。

4、逐步完善财政国库管理体制和机构设置。为顺应国库管理体制发展的客观需要，财政部于2004年将国库司和国库支付中心整合，湖南、湖北、新疆、内蒙古等省区也陆续整合两个机构。各级财政部门应进一步完善财政国库管理体制，理顺各级国库机构设置，消除机构分设的弊端，明确国库管理机构和支付执行机构工作职能、工作重心，优化业务流程，做到统一指挥、统一分工、统一对外，充分利用人力和信息资源，形成改革合力，为全面推进改革奠定了坚实的组织基础。

5、扩大直接支付范围，提高直接支付比例。完善政府采购办法，政府采购预算的编制尽量与部门预算同步，严格按照《政府采购目录》实行政府采购，把游离在直接支付执行范围之外的采购项目和工程项目纳入到直接支付中来。加大预算编制改革的力度，细化预算编制的内容，把所有项目资金都编入部门预算，详尽地反映财政支出的金额、方向和用途，强化编制执行，预算编制后经财政部门审批，报人大通过，然后坚决执行。从内部监管来说，财政部门要从预算编制、下达、资金拨付到资金使用全部过程进行监管。整个预算编制与执行要求授权清晰、职责分明、监控到位，使预算真正成為监控资金安全、高效的制度保障。发挥财政监督职能，使国库集中支付的优越性得到充分发挥。

6、切实发挥公务卡作用，加快完善公务卡制度管理体系。加大宣传培训力度，切实转变支付观念和习惯。加强部门间协调配合，逐步完善公务卡受理环境，提高商家布设、使用POS机的积极性，不断完善公务卡信息系统，提高系统工作效率，提供优质、便捷服务，营造成熟的用卡环境。严格执行公务卡强制结算目录，结合公务卡运行情况，修订并完善现行的国库集中支付制度和公务卡管理制度，进一步规范公务卡管理运行机制，让公务卡真正成为终结公款消费腐败的利器。

7、建立健全财政资金支付监督制约机制。以动态监控系统为支撑，以实时监控、综合核查、整改反馈、跟踪问效为手段，建立健全财政资金支付监督制约机制。优化动态监控工作流程，理顺各部门工作职责，密切关注财政改革发展的新要求和监督工作的新动向，对财政资金支付事前、事中、事后全过程实施有效监控，切实防范支付风险。

作者简介

董国华 （1977年12月），汉，女，经济师，研究方向：财政财务管理。

（作者单位：濮阳市财政局 河南濮阳市 457000）