关于日本经济产业省“立地辅助金”项目争议的分析

刘峰

摘 要：2011年东日本大地震发生后，日本各级政府支援灾区企业恢复生产。但在中央政府以复兴灾区名义宣传的“立地辅助金”项目上，灾区企业并没有得到足够的资助，非严重受灾企业却获得大量辅助金，因而引起争议。争议的深层原因在于复兴工作中经济产业省的政府视角与社会民众的地域视角间存在隔阂，同时支柱产业国际竞争力下降及产业供应链的不稳定化，也对日本政府灾后复兴工作的方针产生影响。

关键词：立地辅助金 经济产业省 产业转移 产业链

基金项目：本文系中央财经大学2014年度121人才工程青年博士发展基金项目“东日本大地震后的复兴行政系统研究”阶段性成果（项目编号：QBJ1426）。

引言

2011年3月东日本大地震后，经济产业省（以下简称经产省）宣传其实施的“立地辅助金”项目将以促进灾区恢复生产为主要任务，但最后获得资助的企业名单却引起争议。有议员在国会质疑“立地辅助金”项目对受灾地恢复生产的促进效果并不明显，背离了之前宣传的主旨。政府为实施“立地辅助金”项目共资助了500余家企业，但位于岩手县、宫城县及福岛县重灾区的仅有31家，仅占受资助企业总数的6%左右。总额近3000亿日元的预算中约两成给了中小企业，八成给了丰田、佳能、东芝、京瓷等大企业[1]。同时，社会舆论对选择企业标准不明确、政府自主权过大及偏向大企业等问题的质疑声不断。此外，除“立地辅助金”项目外，19兆日元复兴预算特别计划[2]中，也出现多个政府部门以各种理由占用复兴预算的问题，以至于有人发起夺回复兴预算行动。从以上现象中可以看出，日本政府的一系列复兴工作备受争议。分析这一争议背后的政经关系，有助于掌握日本政府灾后复兴构想的真实意图，以及对未来经济发展的规划重点，同时对“民意”难以从根本上影响政府复兴政策这一事实有更深刻的认识。

一、“立地辅助金”项目的情况

（一）“立地辅助金”项目的基本内容

该项目原本是在2008年雷曼事件引发金融危机后，日本政府为引导节能低碳产业发展而设，用以资助锂电池、节能汽车等产业的基础设施建设，初步计划投入约1400亿日元，其中2009年度是297亿日元，2010年度是1100亿日元[3]。之后，为了协助企业应对愈发严峻的国际市场竞争，同时防止本土企业向国外转移，避免国内产业空洞化，经产省计划升级该项目，加大力度支持产业链核心产品类、不可替代产品类及对促进就业起到重要作用的高附加值产品类的企业。一批生产高性能磁铁、电池电解膜等产品的企业成为新的资助对象[4]。

经产省意图通过支援部分优势企业的基础设施建设，改善其在国内的发展环境，促使其增加在国内的投资，维持现有就业水平，同时表明国家从战略层面上认可行业的可发展性及相关企业在产业链上的重要位置。不过在传统的市场经济自由竞争意识下，社会舆论对政府的这种资助方式一直争议不断。迫于舆论压力，该项目2011年度的预算大幅降至71亿日元，这使得经产省难以实现其预想的以政府资助带动社会资本投资的目的。这时突发的东日本大地震则给了政府扩大该项目预算的机会。

日本政府在2011年11月发布新版的“国内立地推进事业辅助金”项目（以下简称立地辅助金），开篇点明是为支持受灾地区复兴而实施。申请资助的企业需将自身归类为产业链核心类、高速成长类或集团化中小企业①类中的一类，按所属类别填写申请书，对经产省重点考察的项目，如投资规模、发展前景、促进就业效果等加以说明。该项目第1阶段计划投入2100亿日元，交付给每个企业的资助金额按其提出的预计投资额来确定，大企业为预计投资额的三分之一以内，中小企业为二分之一以内，集团化中小企业为三分之二以内，上限为150亿日元。资助的用途为设备费及相关的调研费、设计费，其他任何费用，如旧设备拆除费、办公费等均不能以辅助金的名义使用。接受资助的企业不能自行变更之前申报的计划，并有义务报告经营生产情况[5]。第一次“立地辅助金”项目审批的结果在2012年2月公布。结果显示，對受灾地区企业的资助力度并不大，社会各界对此展开争论。在这一背景下，经产省根据2011年度第三次修正预算，于2012年4月实施第二次“立地辅助金”项目。

（二）经产省提出的审查重点

“立地辅助金”项目的审查重点是企业能否创造更多的就业机会、是否有向国外转移的可能、是否对产业链有强化作用以及是否对地域经济有促进作用等，其公开的择优确定资助对象的具体标准如下：

技术与资本：（1）竞争力。要求保证相当的市场占有率，产品或技术在产业链中具有非替代性；（2）技术水平。是否有可靠的先进技术和实际业绩；（3）在政府的资助下，能否吸引到一定规模的社会投资。

产业重要性：（1）是否有向国外转移的可能。重要产品或原材料的制造企业是否接到国外地区发出的招商邀请，是否获得当地优惠政策支持；（2）是否符合灾后实施的供给责任分散化、复线化②的政策。

产业带动能力：（1）企业计划发展的产业能否与相关企业进行联合；（2）是否能促进周边企业协同发展，增强地区经济活力[6]。

（三）对促进就业效果的要求

在以上要求中，经产省较为看重的还是促进就业。第一次实施时提到的“供应链中不可替代性零件或材料”被细化为两个条件，一是该零件或材料在国内市场占有率超过10%，二是客户要求企业必须实现产品的分散化、复线化供给。这类企业如接受资助，则要在至少4年内保持与灾害发生前同样的雇佣水平。企业每接收1亿日元资助，原则上每年至少要确保3个就业岗位。如果是集团化中小企业、受灾地企业，或因引进新生产技术而提高产品附加值，使生产线的总资产效率、能源利用效率或劳动生产率有20%以上提高的企业，则维持灾前的雇佣水平即可。这是经产省对被资助企业在经营上提出的唯一要求，对盈利效果或企业发展指标则没有特别规定[7]。

从第二次实施开始，为了提高企业的生产积极性，经产省放宽了对促进就业的要求。如企业被确定为属于“防止国外转移紧急政策对象事业”，则只要维持原有雇佣水平即可。上市企业或大公司如能吸引50亿日元以上的投资，亦可成为资助对象。在缴纳收益上，之前规定7年后企业如产生收益，须上缴（或部分上缴）曾获得的资助，但在过去2年有过赤字则可不缴纳。之后这个年限被放宽到3年，且如能证明有效促进就业，还能继续放宽[8]。

二、围绕“立地辅助金”项目的争议

（一）背离社会期待的结果

第一次的实际资助总额为2023亿日元。对于这笔支出，经产省期待能够吸引6倍以上，即约1兆2600亿日元的社会资本跟进投资，同时创造20万个以上的就业机会。在748件申请中，中小企业为358件，占47.9%。最后获得资助的245件申请中，中小企业为81件，申请成功比例为32.8%，而大企业的申请成功比例为42.1%。

申请成功的企业中，从地区划分来看，九州地区14家，包括京瓷、索尼等大企业及其子公司；中国地区14家，包括三菱电机、三菱天然气、川崎重工等；四国地区2家，包括三菱树脂和住友金属矿山；近畿地区14家，包括昭和电工和夏普等；中部地区31家，包括松下节能系统等；关东地区34家，包括住友化学等。重灾区岩手县竟然没有一家。

从所属类别划分看，有143家企业属产业链核心类，位于受灾地的（包括跨地区经营企业及共同申请在内）有29家，约占20%。这29家中，中小企业只有3家，即在此类受资助企业中，受灾地的中小企业仅约占2%；创造就业类企业中，九州地区3家，包括三井科技，其中无中小企业；中国地区13家，包括松下，有中小企业8家；近畿地区21家，包括东芝，有中小企业6家；跨地域经营类中，灾区企业有13家，包括中小企业6家；在高速发展类中，中小企业所占比例有大幅提高，但仍然不到一半，且灾区企业比例仍然较低；在集团化中小企业类中，获得资助的灾区企业所占比例同样极低[9]。

由于第一次公布的结果引起争议，2012年4月经产省第二次实施“国内立地辅助金”项目时提高了对中小企业的资助比例。部分大企业及其集团下属企业也因舆论压力而放弃了申请，同时部分中小企业也对获得资助失去信心，申请企业总数由748家下降至480家，中小企业为299家，占62.2%。但获得资助的企业数却比第一次的245家有所增加，为265家，申请成功比例为55.2%，包括中小企业164家，占申请成功总数的61.9%。总资助金额下降至978亿日元[10]，不到第一次的二分之一，这导致中小企业中标的比例虽然加大，但最后获得的资助金额仍然不高。此外，虽然受灾地企业所占比例得到提高，但更多的是位于茨城县、埼玉县和千叶县等非重度受灾区，福岛县、宫城县和岩手县企业获得资助的情况并无太大改观。

（二）备受质疑的审查委员会

经产省对资助的走向是有计划的，已预见到对灾区企业的资助不会占太大比重。为了避免矛头最后指向政府，经产省以业务量过大为由，采取竞标的方式，将该项目相关业务转交给社会机构。面对这一棘手的项目，仅有两家机构报名。经产省从报名机构提交的计划上判断，民间研究机构野村综合研究所③（以下简称野村综研）与经产省的想法更加一致，决定由其承担。经产省将该项目的责任机构“辅助金事务局”直接设在野村综研内部，使该局负责接受申请、考察企业、决定资助额、检查资助工作执行状况等相关业务，相当于全权委托，经产省只负责核实企业提交的申请资料是否真实。事务局的核心机构即评审委员会，由野村综研选任26人组成，其中大学教授15人、研究机构研究员9人、会计师1人、公共金融机关1人，并宣称按照委员自己的要求，不公开委员身份[11]。从由社会机构承担，再到由民间人士组成评审委员会，经产省意图把舆论对政府的批评降到最低。经产省和野村综研强调委员中没有和企业有利益关系的人，但从两次评审结果来看，评审委员会还是与政府一道做出了出乎社会意料的决定，使大部分的资助流向了非灾区企业，且受助对象的選择标准仍不透明，其中的利益关系很难被彻底否定。

流向受灾地的资助金不到总额的十分之一。对于这一结果，经产省解释说还有其它项目的资金给到了福岛县等灾区企业的手里，对受灾企业的资助是充分的。从野村综研制定的决定企业受助优先顺序的评价基准中，明显能看出政府的授意。如“是否有向国外转移的倾向”及“在与其他企业竞争中，是否具备足够的规模”等条件都是对大企业有利的规定，政府并没有特别考虑要优先资助受灾企业。其实很多大企业也在盯着这笔资金，他们与经产省等部门关系紧密，获取各类资助的经验及人脉关系远强于中小企业。且大企业有专人应对此类项目，熟悉相关业务，善于填写复杂的申请表格，最终拿到了大部分的资助其实并不意外。

三、经济形势对“立地辅助金”项目的影响

“立地辅助金”项目启动时，社会舆论认为这种资助违背市场经济自由竞争的基本原则，不利于企业间的公平竞争，小企业获得资助困难，大企业会在政府的帮助下越来越强。政府投资也会诱导民间投资的走向，这其实违背了市场经济规律，增加了投资的盲目性，风险难以预测，所以该项目的资金一直无法大幅增加，反而有降低的倾向。经产省认为在日本企业全球竞争力弱化的现状下，加强政府指导是有必要的，进而意图借东日本大地震这一事件扩大该项目的影响力。

（一）国内经济形势

灾害发生后，东日本大地震对策总部④提出，要防止因震灾事件使企业从日本向国外转移，加速本土产业空洞化，要改善企业在日本的经营环境，对优势产业、高附加值产业和创造就业机会的生产研发据点给予资助。东日本大地震复兴构想会议⑤也建议有必要改善企业在国内的发展环境，助力企业技术创新。这些政府意见在当时被广泛宣传，使得“立地辅助金”项目普遍被认为要以复兴灾区经济为主。而经产省的真实意图却不在此，其认为现阶段促进优势产业进一步发展更为重要。

日本的优势产业及支柱产业都有完善的供应链。不过经产省指出目前的供应链实际很脆弱。具体来讲，供应链被普遍想象成金字塔型，以汽车业为例，厂商为金字塔顶部，从下层开始，每一级别都由两家或更多家供应商来生产同类产品，由此保证厂商的选择权以及对下级供应商的控制权，也保证一旦下级某供应商出现问题，在同一级别可以有其他供应商替代，从而维持整个供应链的正常运转。实际上由于某些零部件的技术垄断，以及采购成本的原因，原金字塔体系中的二级以下供应商，没有像一级供应商那样规避风险，而是仅与一家三级供应商合作。甚至，更严重的问题是，两个大厂商的二级供应商向同一家三级供应商采购必要零件。结果，一旦因地震或其它灾害导致该三级供应商无法保证生产时，两个大汽车厂商的部分二级供应商就同时无法获得零件，实际处于减产或停产的状态[12]。这样大厂商设计的金字塔型供应链体系就无法发挥作用，虽然还有一部分二级供应商可以提供零件，但仍导致大厂商减产。大厂商实际无法完全监控到下级产业链的生产体系，这也就是经产省提到的日本产业链结构已经由金字塔型转变成非常危险的钻石型。决定整个产业链能否正常运转的，已经是处在钻石下尖部的三级甚至四级供应商中那些掌握了关键技术，但又无法抵御经营风险的小厂家。

（二）国际经济形势

东日本大地震后，外国政府加强了对日本本土企业的招商引资。对某些企业来讲，一次巨大灾害就会毁掉多年的经营积累。媒体对受灾企业艰难的重建过程的报道，使部分拥有关键技术的企业，在外国提供更好的人力资源条件以及更安全的生产环境的吸引下，难免会考虑将生产据点转移到国外。

经产省做过一次产业供应链复兴及空洞化实态紧急问卷调查，结果显示大地震后亚洲、欧美各国都对太阳能发电板、电动汽车以及锂电池技术等行业的日本企业加强大了招商力度。比如韩国某城市给出3年内免征法人税、7年内免征所得税的优惠政策。大韩贸易投资振兴公社受韩国某城市政府委托，派出专员向目标日企一对一的提出招商计划。中国某城市政府代表在震灾后以慰问的形式访问日企，得知该企业有意调整生产据点后，认为这是招商良机，进而宣传本城市在生产条件上的便利，以图吸引日企进驻。

国际市场上，各国围绕着超轻量镁材料等目前制造业核心材料（World Premium Material）的技术竞争更加激烈。韩国已经制定了“零件材料竞争力综合对策”，预计在2018年前投入约1兆韩元（约合55.7亿人民币）的研究发展基金。以韩国产业银行为中心，还建立了3000亿韩元（约合16.7亿人民币）的零件材料基金，并有明确的收购国外相关企业的计划。中国方面，将新能源汽车的开发提升为国家战略计划，且已经有厂商向欧洲等地区出口了电动汽车，这让日本产业界感到了竞争压力[13]。

（三）对经产省意图的思考

在日本消费电子等产品国际竞争力严重下滑的时代，又赶上东日本大地震这一复合型灾害，这种情况使日本企业的产品供应链受到影响，进而影响到日本经济整体的发展。在这个时候，经产省考虑有必要以政府力量支持有竞争力的优势企业，减轻灾区经济突然停止增长给日本经济带来的负面影响。此外，东北地区经济因灾害遭到严重破坏，其恢复过程需要经过复杂的规划与行政程序，还要分阶段逐步实施，无法在短时间内消化巨额资助并迅速转化成生产力。经产省认为，如果利用这笔资金对优势企业进行资助，可使辅助金的效益最大化。

结论

日本中央政府、县级自治体、基层自治体及民众的共同愿望都是尽快恢复当地居民生活、就业、经济生产的社会秩序，但各方的愿望并非完全契合。由于受损严重，灾区依赖政府的资金支持，使得政府的各种资助政策对重建速度及发展方向有很大影响。县级自治体层面优先考虑增加当地就业，并希望借助旧产业基础被摧毁的现状，引导区域外的产业进入当地，形成新的产业链，促使本地产业能够加入到大产业链中；本地居民希望恢复原有生产生活环境即可，即“复旧”，对中央政府以升级产业结构为目的的经济复兴政策不太接受，固有的复旧意识使新产业的引进遇到阻力。而市町村基层政府是当地居民的行政代言，倾向以复旧为主，升级为辅，这与居民的重建愿望契合度较高。

中央政府的意图不是简单地复兴灾区旧有产业规模及生产模式，而是倾向利用优惠政策及资金资助引导先进企业进入受灾区，促进东北地区产业结构升级。同时，保持日本优势产业的国际竞争力，减轻其因大地震灾害受到的影响，这点优先于灾区生活和生产的恢复。

“立地辅助金”项目本身是要用国民税金去资助个别群体，难免会有争论。在日本经济高速发展时期，其优势产业的国际竞争力强，无需政府过多介入。而目前消费电子产品、重型机械等重要产业都面临来自其他国家的竞争。支柱产业的竞争力下降，对日本经济的影响很大。在这种复杂时刻，经产省决定先大后小，实际上也是维护国家利益的一种选择。“立地辅助金”是以提升日本整体经济实力为目的，不是仅仅为了灾区复兴。不过其预算能够获得成倍的增加，正是以灾后复兴资金的名义获得批准。在日本全民支援災区的情况下，经产省仍然做出让社会质疑的行动，没有把灾区复兴作为重中之重，确实承受了巨大压力。这反映出政府视角的国民经济发展路线与灾区民众的地区经济重建期待之间，存在难以消除的隔阂。

注释：

①集团化中小企业是指由产业链中重要产品或高附加值产品的生产企业及掌握制造业核心技术的相关中小企业所组成的联合体，并非指数个中小企业任意组合。

②指通过设立多处据点，以备在受灾等紧急时刻保证替代生产。

③简称野村综研。该机构于1965年4月1日正式成立，前身是野村证券公司的调查部，主要业务包括“咨询”、“金融领域IT解决方案”、“产业领域IT解决方案”和“IT基础服务”。

④东日本大地震后成立的制定复兴计划的政府机构，由总理大臣任总部长，于2012年2月10日复兴厅成立后废止。

⑤审议复兴政策的总理大臣咨询机关，由多领域专家组成，复兴厅成立后废止，其监督复兴工作进展情况的职责由复兴推进委员会继承。

参考文献：

[1]井上哲士参议员对“立地辅助金”项目的质疑.日本共产党官方网站赤旗新闻网，http：//www.jcp.or.jp/akahata /aik12 /2012-10-19/2012101901_02_1.html.

[2]复兴相关预算“19兆日元框架”[R].日本财务省主计局，2012（11）：8.

[3]关于国内立地辅助事业（2011年度）的说明[R].日本经济产业省经济产业政策局，2011 （11）：6.

[4]2011年度国内立地推进事业费辅助金公募要领[R].日本经济产业省国内立地推进事业事务局，2013（11）：1.

[5]2011年度国内立地推进事业费辅助金公募要领[R].日本经济产业省国内立地推进事业事务局，2013（11）：4.

[6]2011年度国内立地推进事业费辅助金公募要领（二次公募）[R].日本经济产业省国内立地推进事业事务局，2012（4）：11-12.

[7]2011年度国内立地推进事业费辅助金公募要领（二次公募）[R].日本经济产业省国内立地推进事业事务局，2012（4）：1-3.

[8]关于国内立地辅助事业（2011年度）的说明[R].日本经济产业省经济产业政策局，2011（11）：21.

[9]以上数据来自关于2011年度国内立地推进事业费辅助金第一次公募审批结果的说明[R].日本经济产业省经济产业政策局.2012（2）：2-4.

[10]以上数据来自关于2011年度国内立地推进事业费辅助金第二次公募审批结果的说明[R].日本经济产业省经济产业政策局，2012（7）：2-4.

[11]流向大企业的复兴预算.日本共产党官方网站赤旗新闻网，http：//www.jcp.or.jp/akahata/aik 12/2012-10-28/ 2012102801_01_1.html.

[12]关于2011年度国内立地辅助事业的说明[R].日本经济产业省经济产业政策局，2011（11）：3.

[13]關于2011年度国内立地辅助事业的说明[R].日本经济产业省经济产业政策局，2011（11）：5.

作者简介：

刘 峰 （1981-），男，黑龙江哈尔滨人，中央财经大学外国语学院副教授，历史学博士，研究方向：日本近代农业问题，现代日本行政。

（作者单位：中央财经大学外国语学院日语系 北京市 102206）