2015，人大制度的创新实践

田必耀

刚刚过去的2015年，地方立法扩权、为深化改革作出授权决定、修法实施“全面二孩”政策、委员长作执法检查报告、出台专题询问新规、国务院副总理回答询问、追问审计问题整改、加强县乡人大建设、实施宪法宣誓等等，这些蕴含创新精神和人文温度的故事在最高国家权力机关演绎，给地方人大带来示范效应。

解读中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江人大行程的内涵，梳理地方人大呼应全国人大行权履职的生动实践，我们看到与时俱进完善人民代表大会制度的自信和决心，感触到人大制度支撑国家治理、维系国运民生的厚重力量。

其实，人大制度涉及每一位公民的福祉，人人都是人大制度的守望者、践行者。让人大行权履职接近宪法设计和人民愿望，是国家使命和社会责任。

做宪法所要求做的事情

何谓宪法的实施？按照宪法的规定做了宪法所要求做的事情，正确地做事和做正确的事。关于宪法宣誓、特赦、国家勋章等立法和实施，为宪法实施带来增量。

“以立法形式建立宪法宣誓制度，实施宪法规定的特赦制度，制定国家勋章和国家荣誉称号法，健全规范性文件备案审查制度。”2015年2月25日，十二届全国人大常委会第十九次会议审议全国人大常委会工作报告稿时，如此阐释加强宪法实施和监督工作。

2015年8月，全国人大常委会审议通过了关于特赦部分服刑罪犯的决定。特赦是国家依法对特定罪犯免除或者减轻刑罚的制度。在纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70 周年之际，特赦四类服刑罪犯：参加过抗日战争、解放战争的；建国后，参加过保卫国家主权、安全和领土完整对外作战的；年满七十五周岁、身体严重残疾且生活不能自理的；犯罪时不满十八周岁，被判处三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的。此前，新中国共进行过七次特赦。这次特赦是现行宪法规定特赦制度33年来的第一次特赦。是年底，特赦收官，经人民法院依法裁定，全国共特赦服刑罪犯31527人。其中，特赦第一类、第二类罪犯分别为50人、1428人，第三类罪犯122人，第四类罪犯29927人。此次特赦，既体现了我国“宽宥之道”的德政传统，也彰显了法治理念和人道精神。

国家功勋荣誉表彰制度是宪法规定的国家重要制度，2015年12月，十二届全国人大常委会第十八次会议通过了国家勋章和国家荣誉称号法，无疑激活了宪法条款。张德江委员长强调，“国家功勋荣誉表彰制度是宪法规定的国家重要制度”，可以增强中国特色社会主义事业的凝聚力和感召力。全国人大常委会法工委国家法室主任武增表示，该法就是落实宪法关于“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”的规定。

党的十八届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。在2015年9月举行的地方立法研讨会上，全国人大常委会法工委主任李适时表示，各地在实践中对“备案审查范围”理解累积了共识：国家机关制定的，规范不特定公民、法人或者其他组织的权利义务，在较长时间内反复适用并具有普遍约束力的文件。张德江委员长强调，规范性文件在哪里，备案审查工作就要跟到哪里，实现备案审查的全覆盖，并加强主动审查，即“有件必备、有备必审、有错必纠”。

2015年7月1日，全国人大常委会审议通过关于实行宪法宣誓制度的决定，以立法形式明确了宪法宣誓的适用范围、誓词内容、组织方式、基本规程等，明确了各级人大、人大常委会选举或者决定任命的国家工作人员，以及“一府两院”任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓。对此，张德江委员长表示：“树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，是对国家工作人员的基本要求。”

此后，省级人大常委会陆续制定实施办法，细化实施宪法宣誓制度的组织、程序、形式、着装、监誓等。2016年1月1日，是全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度决定实施的时间起点，又是人大“会议季”的开始。记者从公开报道发现，凡依法选举任命产生国家工作人员的人代会、人常委会会议上，均出现铿锵的“我宣誓”话语。2016年1月12日，河北省委书记赵克志当选河北省人大常委会主任后，在省人大代表的见证下，他面向国旗、手按宪法宣誓，被称为国内向宪法宣誓的第一位“封疆大吏”。1月15日，在福建省人大会议闭幕式上，新当选的省人民政府省长于伟国诵读誓词，成为首位向宪法宣誓就职的省长。

2月26日，新任命的全国人大财政经济委员会副主任委员刘源等六名国家工作人员在人民大会堂二楼东大厅向宪法宣誓，这是全国人大常委会首次举行的宪法宣誓仪式。从张德江委员长主持并监誓，可以看出宪法宣誓的礼仪之重、期望之殷。这种监誓的顶格安排，给地方人大以样本。

在人们看来，宪法宣誓除了作为宪法实施的一种庄严仪式，更是一种约束和承诺。

“何谓宪法的实施？那就是我们在党的领导下，按照宪法的规定做了宪法所要求做的事情，正确地做事和做正确的事，并且取得了巨大成功。”张德江委员长说。

“改革和法治相伴而生”

通过作出有关改革试点工作的授权决定，采取一揽子方式修改法律，加强对授权决定实施情况的跟踪监督等方式，支持、推动和保障相关改革依法有序推进。

“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，相辅相成、相伴而生。” 2015年3月，张德江委员长在十二届全国人大三次会议上发表讲话，阐述了处理好改革和法治的关系。他强调，在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现改革决策和立法决策相统一、相衔接，改革和法治相互促进、相得益彰。

2015年全国人大常委会以作出授权决定、统筹修改部分法律等方式，依法支持和推动全面深化改革工作。

2013年8月，全国人大常委会授权国务院在上海自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定，对自贸区内对外资企业和中外合资、合作经营企业设立等11项行政审批改为“备案管理”。授权决定传递出“先立后破”，通过法治思维和程序来排除制度障碍，确保重大改革于法有据、有序进行的信号。

“法律松绑”后改革成效如何？2015年4月，国务院副总理汪洋代表国务院向全国人大常委会交了一份“成绩单”。 汪洋说，上海自贸区90%以上的外资企业都通过备案设立，区内企业境外投资也改为以备案为主的管理。注册企业时间从原来的29个工作日减少为4个工作日。截至2015年2月，自贸试验区累计新设企业1.62万家，超过过去20年累计设立的企业总数。全国人大常委会组成人员在审议中普遍认为，自贸试验区建设取得重要阶段性成果。

“凡属重大改革都要于法有据”。2015年4月24日，张德江委员长在十二届全国人大常委会第十四次会议上表示，以立法形式就相关问题作出决定，是近年来全国人大常委会贯彻法治原则、适应改革需要、依法行使职权的一个重要形式。此次会议，对药品管理法等25部法律和决定中有关行政审批、价格管理等方面的个别条款作出修改，为进一步深化行政审批制度改革和价格改革提供了法律依据和支持。会议授权最高人民法院选择部分基层和中级人民法院开展人民陪审员制度改革试点工作。

此后，全国人大常委会就开展公益诉讼试点、药品上市许可持有人制度试点、实施股票发行注册制改革等作出授权决定。截至目前，十二届全国人大常委会共作出10个授权决定。

2015 年12 月，张德江委员长在十二届全国人大常委会第十八次会议闭幕会上表示，两年多来，通过作出有关改革试点工作的授权决定，采取一揽子方式修改法律，加强对相关授权决定实施情况的跟踪监督等方式，支持、推动和保障相关改革举措依法有序推进。

2015年是全面深化改革关键之年，全国人大常委会在这一年中修改了25部法律，审议通过涉及各类改革的决定共13个，防止产生法律“好看不管用”的现象。

为适应中央深化司法体制改革的任务要求，根据出现的一些新情况、新问题，全国人大常委会通过刑法修正案（九），对我国刑法作了较大幅度的完善、补充、调整。刑法修正案（九）取消了9 个较少适用的死刑罪名，加大了对恐怖主义、极端主义犯罪和网络犯罪的惩治力度，完善了惩治贪污受贿犯罪法律制度，加强了对妇女、儿童、老年人等人身权利的刑法保护，取消嫖宿幼女罪，还将扰乱法庭秩序、暴力袭警、虚假诉讼、泄露不应公开的诉讼信息等行为明确规定为犯罪。

“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。2015年12月，全国人大常委会表决通过修改人口计生法的决定，以保障人口长期均衡发展。我国从此告别“独生子女”时代。此时，距离全国人大常委会通过关于调整完善生育政策的决议，同意启动单独二孩政策为2年；距离党的十八届五中全会提出“全面二孩”政策，仅仅过去2个月。

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，规定设区的市的人大及其常委会，“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。地方立法扩权的改革获得地方人大普遍支持。我国设区的市有284个，享有地方立法权的只有49个较大的市，此次享有地方立法权的市实现扩围，另外的235个设区的市有了立法权。

全国人大常委会法工委统计显示，截至2016年1月31日，新赋予地方立法权的271个设区的市、自治州、不设区的地级市中，已有209个被确定可以开始制定地方性法规，占到77.1%的比例，6个市已出台地方性法规。江苏省镇江市行使立法权一马当先，2015年12月，江苏省人大常委会审查批准了《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》，成为地方立法扩权后首件提请审议批准的地方性法规。

委员长首次作执法检查报告

委员长参加执法检查、作执法检查报告，提出执法检查四项原则、“六步曲”完整链条，以及执法检查“回头看”等等，这些创新实践颇有看点意义。

全国人大常委会在2013年、2014年检查4部法律实施情况的基础上，2015年对水污染防治法、消费者权益保护法、农业法、民族区域自治法、老年人权益保障法、职业教育法6部法律的实施情况进行了检查。执法检查数量比上年增加，机制更趋完善。

2015年4月至5月，张德江委员长率执法检查组在河南省、重庆市检查职业教育法实施情况。在6月29日举行的十二届全国人大常委会第十五次会议上，张德江委员长代表执法检查组作职业教育法执法检查报告。次日，全国人大常委会举行联组会议就职业教育法实施情况进行专题询问。国务院副总理刘延东和国务院有关部门负责人到会应询。

委员长担任执法检查组组长，并做执法检查报告，是人大历史上的第一次。在省级和部分市级党委书记兼任人大常委会主任的地方治理格局中，鲜见人大常委会主任参加执法检查，多年来地方人大常委会副主任作执法检查报告也已成惯例。张德江委员长以务实行动作了示范，引领地方人大常委会主任更直接地参与执法检查和监督工作。

记者统计发现，全国人大常委会此后开展的五次执法检查，规格高、阵容强。每次执法检查由三、四名副委员长带队，行程涉及7至10个省（市区），并委托其他各省（区、市）人大常委会开展自查，提供执法检查报告，以全面了解法律实施情况及完善法律制度的意见和建议。此间，多省市呼应全国人大常委会，把检查水污染防治法实施情况和专题询问作为监督“重头戏”，并在省、市、县级人大常委会上下联动开展监督工作，守护人们“水杯子”安全。

2015年委员长首次提出执法检查“四项原则”和“六个环节”，人大工作“三性”要求，传递出人大监督新理念。

“要加大监督力度，严格执法检查，实行正确监督、有效监督，让法律规定得到全面落实。”张德江委员长在河南省开展职业教育法执法检查时强调，要坚持党的领导、坚持依法行使职权、坚持问题导向、监督与支持相统一四项原则。 《中国人大》的评论指出，“四项原则”不仅为执法检查工作定了基调，同时，对保证人大监督精准发力，进一步增强人大监督实效，也具有十分重要的指导意义。