如何看待“两高”的反对票

胡健

每年“两会”雷打不动的六大报告（政府工作报告、计划报告、预算报告、全国人大常委会工作报告、最高人民法院工作报告和最高人民检察院工作报告）中，最有看点、最有争议、最有悬念的就是“两高”的工作报告。2015年“两会”，“两高”报告收获2000年以来最佳战绩——其中，最高法报告以2619票赞成，213票反对，44票弃权获得通过；最高检报告以2529票赞成，284票反对，61票弃权获得通过。2016年“两会”，“两高”报告反对票创新低——其中，最高法报告以2600票赞成，208票反对，46票弃权获得通过；最高检报告以2560票赞成，239票反对，51票弃权获得通过。尽管从赞成票看，最高检报告连续两年被最高法报告赶超，但2016年最高检报告的赞成票比2015年多了31票，最高法报告的赞成票比2015年少了19票，两者赞成票的差距也从2015年的90票缩小到40票。

在“两会”闭幕式上，当表决结果出来的时候，有人问我：“如何看待‘两高的反对票？”问题太大、一言难尽，笔者还是静下心写篇小文章，对“两高”的反对票作些梳理和分析。

一、为什么“两高”报告这么受关注

“两高”报告为什么如此受关注？笔者从十年的旁观经验，初步分析有以下三个原因。

一是从议程设置看，“两高”报告具有一定竞争意味。除“两高”工作报告以外的四大报告，无论是报告主体还是报告内容都缺乏可比性，代表和媒体自然就容易聚焦权力属性、工作领域、职业特性上具有高度同构性的“两高”报告。“两会”闭幕当天有表决，“两高”的同志们会在大会堂的二楼列席，阵容整齐、旗帜鲜明，这也可从表决结果出来时两个方阵的掌声和表情看出来。由此，不仅外部将“两高”放在一起比较，“两高”内部也是有点“别苗头”的意思。由于“两高”工作报告在历年的表决结果中都“垫底”，因此，“两高”激烈争抢“倒数第二”、坚决避免“垫底”，自然就成了“两会”一大看点。

二是从报告内容看，“两高”报告更具故事性和现场感。政府工作报告以及计划报告、预算报告，偏重经济工作，宏观数据多、专业术语多；全国人大常委会工作报告，偏重民主法治建设，主体内容不会脱离人大法定职权的“四菜一汤”（立法、监督、人事任免、重大事项决定以及代表工作）；尽管每一句话、每一个字都可能与数亿国民的切身利益息息相关，但故事性偏弱一些，现场感也不强。“两高”工作报告中虽然也有不少专业术语和枯燥数据，但一起冤假错案、一次司法不公背后的辛酸眼泪和艰难曲折，足以引发来自五湖四海的人大代表在情节上的代入和情感上的共鸣。

三是从社会心理看，反对票与关注度交织互推：反对票越是居高不下，受到的关注反而越高。建国以来的历次全国人大会议，各项付诸表决的报告无一例外都是顺利通过。由于表决结果缺乏“悬念”和“看点”，民众会产生审美疲劳。因而，当“两高”报告的反对票逐渐增多的时候，代表们的注意力也相应发生转移，不仅“围观者”增多，等着“看笑话”的情绪也在逐步发酵。2008年，最高检工作报告的反对票达到“峰值”514票；2013年，最高法工作报告的反对票达到“峰值”605票。从赞成率看，“两高”工作报告双双于2009年探底，分别为75.3%、76.8%，而同期政府工作报告则为97.8%。从心理学角度看，这也是“破窗”效应在代表投票机制上的反映——反对票意味着不满，反对票越高，期望值就越高；一旦达不到，不满情绪累积发酵，反对票就如水流不断涌向得票率的“谷底”，又像皮球不断冲击满意率的“破窗”。

二、为什么“两高”报告的反对票比较高

笔者从与人大代表、媒体记者以及“两高”工作人员的交流中，梳理了以下三个原因。

一是打铁要靠自身硬。尽管“两高”对反对票一直颇有微词，实践中代表投反对票的理由也五花八门、错综复杂；但从尊重民意、谦虚谨慎的角度出发，还是要先从自身查找原因、从内部反思不足。2009年“两会”上，中国社科院学部委员、全国人大代表梁慧星就公开表示：“司法腐败已经到了令人不能容忍的地步”“我给最高法的报告打50分。” 过去几年，类似的表态在“两会”的小组审议乃至代表团全体会议的现场，并不鲜见。2009年黄松有案、2015年奚晓明案以及近些年部分地方司法机关出现的“掮客”“窝案”“串案”，无一不触动人大代表乃至全社会敏感的神经。据北京大学侯猛副教授分析，治理腐败的力度一直左右“两高”报告的通过率，而通过率也集中反映了民众对反腐的情绪倾向——1999年到2003年，最高法报告的通过率总体趋势高于最高检；其中一个原因是，那几年腐败大案频发，民众对检察院反贪力度不够有意见。2004年以后，比较每年“两高”报告通过率，最高法总体趋势则低于最高检，因为法院的正义形象被越来越多的民众想象性地放大，但其客观上又不能成为各类案件的最终解决机关；法官腐败现象反而不断地被揭露出来，凸显出法院的权力缺少有效制约。因此，尽管腐败并不是司法队伍主流，但在“公平正义的最后一道防线”出现腐败现象，更容易掩盖住队伍的主流和不俗的业绩，促使人大代表投下反对票。

二是乱花渐欲迷人眼。反对票是人大代表投下的，其数之“高”，与人大代表结构也有一定的关系。我国选举法、代表法都强调，人大代表应当具有广泛的代表性。从理论上讲，全国人大代表应当来自各个民族、各个地方、各个行业。但由于我国只在县、乡两级人大代表实行直接选举，县级以上人大代表实行间接选举，再加上提名过程中各种因素的影响，前些年人大代表结构中确实存在“官员代表多、老板代表多”的不合理现象。对于“老板代表”来说，他们在企业经营管理活动中少不了与司法机关打交道，案子胜诉，可能遭遇“执行难”；案子败诉，则会怀疑有黑幕。无论输赢，他们都很难对法院工作满意。“两高”的一些工作人员也认为，部分企业家代表的反对票是最让他们头疼的“铁票”。2013年3月11日，全国人大代表、时任浙江省高院院长的齐奇在浙江团全体会议上发言时就提到：“个别代表以对法院工作报告投反对票来要挟法院，必须按他的意见审判处理案件。”此外，还有一部分“铁票”来自律师代表。律师代表虽然同属法律职业群体，对“两高”的工作情况也十分熟悉；但打官司总会有输有赢，也难免受到“刁难”甚至遭遇“不公”。他们在执业中积攒的不满和怨气，往往化为审议报告后投下的反对票。比较典型的就是连任九届、十届和十一届全国人大代表的迟夙生律师。她在接受采访时就坦承：“每年表决‘两高报告按下表决器之前，当年代理过的案件都会在脑海里过一遍。”由是观之，反对票源出多由，如同“乱花”一般，可能会“迷”住一部分代表的双眼，影响其投票判断。

三是衣带渐宽终不悔。“两高”报告的反对票，固然有自身建设的内因，有代表投票的外因，但还有一部分是“两高”无怨无悔背负的“黑锅”。从横向看，与国务院、全国人大常委会相比，“两高”的工作更容易受到批评。政府工作报告牵涉面最广，但以宏观政策导向为主，不涉及地方政府执行层面的问题，因此报告中关于经济增长、就业、进出口、单位能耗等亮点数据还往往显得十分“出彩”，每年在社会保障特别是在教育、医疗、养老、税收等方面送上的“蛋糕”和“红包”也特别能够打动代表。全国人大常委会工作报告则具有天然优势，因为密切联系全国人大代表本身就是其一项重要的日常工作，代表对作为“娘家”的全国人大常委会自然也多了一份亲近。与国务院行使的行政权，全国人大常委会行使的立法权、监督权等相比较，狭义上的司法权特别是审判权应当是被动和中立的，辨析法理、定纷止争而已，何至于成为“众矢之的”？但事实上，中国的司法权（包括审判权和检察权），却承担着不少立法权、监督权和行政权的延伸职能，即通过司法解释细化法律规范，通过司法政策服务政治大局，通过诉讼机制化解矛盾纠纷。因此，作为“最后一道防线”的司法权，往往背负了许多不应由其背负或不应仅仅由其背负的压力。有时候反对票是投给“两高”的，但表达的诉求、针对的事项，却未必完全在司法职权范围之内。

从纵向看，“两高”的工作报告虽由两位首席来作，但囊括的工作却并不限于“两高”自身，而是向地方“两院”的工作深度延伸。根据宪法和“两院”组织法的规定，上下级人民法院是监督关系，上下级检察院是领导关系。梳理2000年以来的“两高”工作报告后发现，除了肖扬首席大法官曾经作过一次“重点报告最高法院工作，淡化地方法院工作”的尝试以外，报告无一例外都会覆盖各级法院和检察院。笔者认为，从司法权运行规律来说，审判权不同于侦查权、检察权、执行权，除非案件上诉到最高法院，很难说最高法院在道义上和法律上应当对地方法院受理乃至终审的案件负责。更何况新一轮司法改革的方向是要建立权责明晰的司法权力运行机制，“让审理者裁判，由裁判者负责”，从而革除审判权的行政化和地方化现象。在没有外部干涉的前提下，对案件终身负责的应当是，也只能是主审法官，不是庭长、院长，更不应当是最高法院的院长。“两高”报告反对票居高不下，或许也与其 “无所不包”有一定的关系。如果不是背负了那么多“生命中不可承受之重”，两位首席在作工作报告时肯定要放松一些，“两高”在列席“两会”“应询”时也会轻松一些。好在人大代表中敢于直言的明白人也不少。在2013年“两会”上，全国人大代表、重庆市市长黄奇帆就表示：“全中国那么多法院，那么多基层，如果有些什么问题，都让高院背起来，那是黑锅。”这句话被广为引用，可能说到了“两高”的心坎上。

三、“两高”还要不要向人大作工作报告

有的“两高”朋友提出来，现行宪法只规定“两高”对人大负责，并没有明确要求其作工作报告；既然报告反对票这么多，还背了那么多“黑锅”，干脆取消算了，或者只审议不表决。笔者认为，这个意见从法律上和政治上都站不住脚。梳理一下历史，在实践中，“两高”向人大作报告的做法，始于1959年的一届全国人大四次会议。此后，经全国人大常委会决定，“两高”有时不作报告，有时作书面报告。但从宪法文本上看，直到1978年宪法才明文规定，“两院”对人大和人大常委会负责并报告工作。1982年宪法虽然没有明文规定“两高”向人大作工作报告，但并没有排除这一形式。特别需要注意1982年宪法第一百二十六条的规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”1982年宪法的主要起草者彭真同志对此作过专门解释，这样修改“有利于加强党对司法工作的领导和人民代表大会对司法的监督”。因此，“两高”向人大报告工作本身，也是对人大负责、接受人民监督的重要体现。为了落实1982年宪法精神，“两院”组织法、代表大会议事规则、常委会议事规则等法律文件都明确规定，“两高”对人大负责并报告工作。因此，从1980年开始，“两高”每年向全国人大作报告已形成稳定的“宪法惯例”。

再补充说说为什么从讲政治的高度，“两高”也要坚持作报告。据一些老同志介绍，1982年宪法通过后，确实曾有人提议，既然宪法没有对“两高”向人大作工作报告作出刚性的要求，那么可以考虑在1983年“两会”上取消“两高”作工作报告这个议程。曾参加1982年宪法起草工作的张友渔老先生就认为，“两高”的任务和工作同作为全国人大执行机关的国务院不同，不一定要硬性规定它们报告工作；特别是“两高”工作中，很少有重大问题，何必硬性规定形式主义地作例行公事的报告呢？然而，强烈反对这一动议的并非旁人，恰恰是“两高”，特别是时任最高人民法院院长的江华和最高人民检察院检察长的黄火青。因此，用一些研究者的话来说，“两高”向人大作报告其实是自己争取的结果，至少从形式上和名义上取得了与国务院同样的政治地位，此后才算正式有了约定俗成、习以为常的“一府两院”说法。记得直到21世纪初的央视新闻上，对“两高”常务副职的访谈，都还是被列入“部长访谈录”的。这就说明，社会层面在潜意识中并没有充分认识到“两高”在中国政治架构中的独特地位，以至于地方“两院”被地方党委政府指派招商引资、拆迁维稳等任务，也就不足为怪了。笔者认为，“两高”向人大作工作报告，既是对人民负责、受人民监督的“政治宣示”，也是从形式上展示“两高”独立行使司法权的最佳契机。既然这是“两高”自己“争”来的“权力”，含着泪也要行使好，切不可打退堂鼓；否则既不合情，也不合法。

四、“两高”应不应该重视反对票

当然应该！因为从理论上讲，“两高”工作报告确实有通不过的可能性。实践中，也发生过地方法院工作报告没有通过的先例。2001年2月4日，沈阳中院工作报告经表决， 218人赞成， 162人反对， 82人弃权，未获通过。2007年1月24日，衡阳中院工作报告经表决，174人赞成，43人反对，61人弃权，未获通过。这两起事件在当时都引起了轩然大波，也引发了“两高”的高度关注。2009年“两会”对于“两高”来说更是堪称“噩梦”，当年报告的通过率，分别为最高法75.3%、最高检76.8%，其中，非赞成票均都在700张左右，比2008年明显增加。这无疑在“两高”头上悬了一柄“达摩克利斯之剑”。

笔者认为，宪法和法律没有明确规定“两院”工作报告未获通过应当如何处理，而在沈阳和衡阳两起事件中，最后的处理方法也只是法院进行大力整改后再次向人大或人大常委会作工作报告并获通过，还是留下了很多深层问题没有回答。比如，人大代表对“两高”报告投下的反对票，反对的究竟是什么？是决议草案写得有误，还是报告文笔不好？是仅仅反对“两高”各自的工作，还是笼统反对法院系统和检察系统的工作？又如，“两高”工作报告未获通过是否类似信任投票未过关，是否属于严重的宪法事件或政治事故？法院院长和检察院检察长是否应当引咎辞职？人大是否应当及时启动质询、罢免乃至特定问题调查委员会等监督手段？笔者认为，这些问题目前还很难有确切的答案，但有一点是明确的：既然“两高”向人大报告工作已成“宪法惯例”，也有法律依据，那么无论导致“反对票”的具体原因是什么，“两高”都必须高度重视：因为反对票反映的是民意、折射的是民心。尽管“两高”有一肚子苦水要倒，笔者只能无奈地说，这是民主必然的代价，也是法治必要的成本。

五、“两高”是不是应该凡票必争

过去几年，“两高”在密切联系人大代表、积极争取理解支持方面确实是“蛮拼”的。正如有媒体总结的，面对居高不下的反对票，“两高”启动了攻坚战、人海战、阵地战、持久战。从两位首席到基层“两长”，从专司代表联络的机构到第一线的业务庭、业务厅，从提前征求代表意见到邀请代表参加座谈调研，从清理代表关注案件到现场答疑解惑，“两高”几乎全员出动，使出了浑身解数。辛勤付出也有显著成效，从2010年开始，“两高”报告的通过率逐年提升。特别是2015年“两会”上，最高法报告收获了自1990年七届全国人大三次会议采用按表决器表决以来的最高赞成率；2016年“两会”上，最高检报告也收获了1990年以来的最高赞成率。

笔者十分钦佩“两高”重视民意和敬业拼搏的精神，但同时认为，“两高”自身也应理性对待反对票，既要在战略上高度重视，又须在战术上具体分析，不能走极端，凡票必争。有一些代表本身就是案件的当事人或辩护人，因为利益冲突，几乎是反对票的“铁杆”。对于这些反对票，“两高”是不是也要争取？笔者认为，“两高”从姿态上不能放弃任何一张可能的赞成票，但绝不能迎合甚至屈从于极少部分代表的“要挟”。除了基于保障代表履职的“人身特殊保护”和“言论免责”外，人大代表没有任何法律特权；人大代表手上的一票是神圣的，代表的是公益而非私利，绝不能用来做利益交换。所以，案件该怎么查就怎么查，该怎么判就怎么判，哪怕得罪代表丢了票，也要坚持公平正义。这是“两高”应有的担当，也是司法改革必须坚持的原则。只要扛得住、耐得烦，辅之以春风化雨、循循善诱，时间久了，就能在人大代表中形成共识、立住规矩。事实上，现行法律对人大代表的履职也有明确规范。2006年制定的监督法，几经波折，最后明确人大常委会对“两高”工作的监督，主要是通过听取和审议“两高”专项工作报告、执法检查等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题，促进司法公正；但决不能代替审判机关和检察机关行使职权，叫停了“个案监督”。2010年修改代表法也专门增加规定：人大代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系，不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。因此，对于每一名人大代表，在投票之时都应该仔细想想宪法、监督法和代表法的规定，理性地投下能够代表人民利益的一票。

六、“两高”工作报告要不要改进

“世易时移，变法宜矣。”当然要改进！事实上，自1980年以来，“两高”工作报告在话语、结构、内容等方面一直是与时俱进的。2016年最高法的工作报告，已经采用了全新的框架体例，分为“2015年依法履职情况”“2015年深化司法改革情况”和“2016年工作安排”三大部分，对司法改革倾注的心力、寄予的厚望跃然纸上。而最高检的工作报告，结构体例虽保持稳定，但报告所附的五个附件，内容翔实、图文并茂，既融入了大数据的先进理念，又体现了尊重代表主体地位的满满诚意。除此之外，“两高”报告是不是还有改进的空间，也值得我们思考。

“两高”向人大作工作报告，是民主制度的重要组成部分；“两高”依法独立行使审判权、检察权，则是司法制度的重要组成部分。民主制度体现并保障政权的合法性，必须包容各方利益诉求，容纳各种不同声音，强调平民化、大众化、草根化。法律则是一门关于公平正义的复杂艺术，适用法律的司法则是高度精英化、职业化、程式化和理性化的活动，有时候“少数服从多数”的民主规则未必能在司法领域中畅通无阻。这也许可以解释，西方两院制国家，往往把选任、审核或批准大法官的权力交给参议院，而不是众议院；同样也可以解释，面对“人皆曰可杀”的犯罪嫌疑人，法官要顶着莫大的压力，才能落实无罪推定的原则。由此，民主制度与司法制度之间天然存在内在的张力，“两高”向人大作工作报告则将两者交汇于一点，更加凸显了平民化与精英化、大众化与专业化之间的冲突。因此，改进“两高”报告，既要坚持中国特色司法权的人民性，高度尊重民意、自觉接受监督，又要坚持司法活动内在规律和基本原则，不和稀泥、勇于担当，用专业赢得尊重，靠公正收获支持。

首先，“两高”报告要处理好中央与地方的关系。司法权是中央事权，各级法院和检察院是中央设立在地方的、属于国家的司法机关。但这并不意味着“两高”报告就要事无巨细、无所不包，更不能将各级“两院”应当承担的政治责任和法律责任向上传递。笔者理解，“两高”报告不应是全国法院系统和全国检察院系统的工作报告，而应当是宪法和“两院”组织法所规定的“两院”职权范围内的工作报告。特别需要研究的是，实行省以下地方法院、检察院人财物统一管理后，市、县两级法院、检察院仍要对本级人大负责并报告工作，又应当明确报告什么、怎么报告等。

其次，“两高”报告要处理好“主业”与“副业”的关系。根据宪法规定，最高人民法院是最高审判机关，最高人民检察院是最高检察机关。因此，与司法权的改革和运行有关的，就是“两高”的主业；反之，则为“副业”。笔者注意到，本届以来，“两高”工作报告从结构到内容方面都发生了很大的变化，越来越聚焦“主业”，对于细枝末节、不痛不痒的“副业”则基本上一笔带过。笔者认为，接受全国人大代表“评头论足”的“两高”报告，应当聚焦于司法体制改革进展如何，司法权力运行成效如何，司法政策取向合理与否，司法人员队伍廉洁与否。“两高”报告的内容不是小事，如果处理不好“主业”与“副业”的关系，必然导致责任分担机制的错乱，甚至可能导致司法权运行的行政化和地方化。同时，随着最高检的职能不断从刑事领域向民事领域、行政领域延伸和拓展，除了重特大刑事案件以外，“两高”报告相互之间也存在内容上的交叉。特别是在司法改革领域，“两高”工作既有密切联系，又有各自特色。因此，“两高”报告在内容和结构上也要加强沟通协调，既要聚焦本公司的“主业”，又要兼顾隔壁公司的“付出”。为此，未来“两高”报告的自我革新，本身也会是树立司法权威、构建司法公信的重要路径。

再次，“两高”报告要处理好坚守与开放的关系。“坚守”的是“两高”自身的永恒追求和优良传统，“开放”的是积极借鉴域外司法机构的有益经验。域外司法机构特别是普通法系的司法机构，囿于“三权分立”“司法独立”的宪法精神与历史传统，鲜有向国会（议会）全面报告工作的先例；而地位尊崇、深居简出的最高法院大法官，除非迫不得已，也不太愿意同混杂着意识形态、政党纷争与政客利益的国会（议会）打交道。但出于各种因素的考虑，司法机构也会通过各种形式向“人民”汇报一年来的主要工作。笔者翻阅了近些年美国联邦最高法院的年终报告，与2012年、2013年连续两年关注法院经费问题不同，2014年年终报告的核心内容是最高法院在运用信息技术领域所取得的成就，特别是具有世界先进水平的美国联邦最高法院电子案件文档和电子案件管理系统（CM/ECF）；2015年则聚焦美国民事程序改革，特别是刚刚生效的《联邦民事诉讼规则》修正案。其特点就在于重点突出、问题导向明确，同时也积极展示最高法院面临的困境和挑战，呼吁社会公众的理解和支持。笔者曾在香港终审法院实习，有幸获邀参加了香港2009年法律年度开启典礼（Ceremonial Opening of Legal Year）。终审法院首席法官检阅纪律部队，法律界四位核心人物（终审法院首席法官、律政司司长、大律师公会主席、律师协会会长）作“工作报告”，对过去一年的争议作出回应，对新一年的改革进行展望，这与“两高”报告在内容上有一点类似。记得那年典礼的主题是“司法公信力”，这与2008年发生的高等法院彭键基法官“一案三判”的“乌龙”判决有关。该事件引起舆论哗然，伤及香港民众对司法的信心，同时触发法官兼任司法机构以外职务是否合理正当的争论。时任终审法院首席法官的李国能在“工作报告”中就此代表司法界进行了有礼有节、不卑不亢的回应：司法机构并没有主动要求由法官担当此等工作；如果政府当局基于社会共识而建议立法订明委任现任法官担任某一职