预算平衡机制的转变及其监督

王维国 林昊

一

就世界范围来看，对于预算收支问题，从理论和实践方面经历了四次转变：年度预算平衡到赤字财政；赤字财政到周期性预算平衡；周期性预算平衡到充分就业预算；充分就业预算到上限管理准则。所谓年度预算平衡是指，在一个财政年度内，财政收支相等或大抵相等。预算年度平衡是18世纪末至19世纪初西欧国家公共预算形成的重要标志。

赤字财政是基于年度预算平衡而言的，主要是指政府为克服经济衰退而间接性或持续性地采用扩张性财政政策对经济进行刺激和干预，从而在编制预算时在收支安排上就有赤字。周期性预算平衡主张财政预算虽然不需要每年都实现收支平衡，但对财政赤字仍应需要有效控制。在经济不景气时期，应实行赤字财政政策；在经济繁荣时期，则应实行紧缩性财政政策，以形成预算盈余，并用以补充经济不景气时期的预算赤字；从而在一个经济周期内实现预算平衡。也就是说，周期性预算平衡主要是如何对待政府长期的债务问题。

政府举债也不是无限度的，要对债务余额规模进行管理，即要确立财政预算上限管理准则。财政预算上限管理就是设定一个财政赤字上限或公共债务警戒线，只要没有达到上限或触及警戒线，那么，财政赤字或政府债务的规模就是可以承受的。在财政预算史上，尽管经济学家和国会议员们努力在寻找解决财政赤字问题的合理工具，但财政赤字问题始终没能得到有效解决，政府公共债务余额持续不断增长[1]。

年度预算平衡在美国从建国之初到20世纪一直在“发挥作用”。到了1960年代，由于社会经济情况、政府职能扩张以及选举政治，预算年度平衡在美国衰落，逐步转向跨年度预算平衡。由于美国巨大的经济总量，即便是只占国民生产总值些许的年度赤字，也能积累成规模令人惊愕的债务，发展成为威胁国家财政和金融安全的重磅炸弹。另一方面，美国经济始终处于强劲的运行状态，具有比以往更高的稳定性，从而使国债的炸弹不易引爆。然而，和平不会消除债务，而经济衰退却能成为赤字扩张并维持在更高水平的借口[2]。正是基于此，为了应对财政预算危机美国也会适时采用适度从紧的财政政策。

二

从新中国来看，计划经济条件下，预算从属于国民经济发展计划，因此是一种“量入为出”型预算机制。这就要求为完成保证国家建设计划的预算支出，必须尽可能地增加预算收入。由于国家预算在保障国家机构运行的基础上，要优先保障主要有中央预算支出的重点项目投资，因而预算平衡机制又是一种以中央支出优先的年度平衡机制。因此，在计划经济条件下，我国实行了高度集中的财政管理体制。这种财政管理体制最大限度地保障了国家集中有限的资金进行经济建设和社会事业发展。但在具体执行中，在“左倾”思想影响下，有时候出现能取得多少收入就安排多少支出，甚至为了多安排支出而杀鸡取卵、竭泽而渔的现象。

伴随改革开放，在计划经济向市场经济转型时期，我国实行了多种形式的财政包干体制。这一时期，税收种类逐步稳定，走向法制化、规范化，以往“量入为出”型预算机制越来越难以为继。随着经济体制市场化取向改革的推进，国家财政开始出现连年赤字的情况。这就表明，多种形式的财政包干体制虽然能够部分缓解预算平衡的压力，但终究不是解决问题的根本途径。随着市场经济的进一步发展，它自然而然为新的财政管理体制所取代。

1993年我国决定实行分税制，以理顺中央和地方财政关系。分税制是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政收入范围的一种财政管理体制。分税制的实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财力，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系[3]。税收法定也是社会主义市场经济的必然要求，是国家宏观调控的重要手段；同时也是推进社会主义民主，建设社会主义法治国家的应有之义。

随着市场经济的深入发展，市场机制盲目性、滞后性等消极影响开始显现，不正当竞争、贫富分化、工人下岗失业等问题日益凸显。这就要求政府要扩大公共职能，公共财政随之产生。所谓公共财政，是指政府为适应市场经济发展的需要，履行政府职能，向社会提供公共产品和公共服务，以弥补市场失灵状况的财政活动。1998年，党中央、国务院明确提出了建立公共财政的改革目标。构建公共财政框架的具体思路是：按照政府提供公共产品和公共服务的职能的要求，基于发展社会主义市场经济体制的需要，调整财政支出的范围，优化财政支出的结构，强化财政公共支出的管理，建立规范的政府预算管理体制，推动社会经济的发展。随着政府提供的公共产品和公共服务的水平不断提高，相应的，在财政收入相对固定的情况下，支出的不断增加必然引发财政赤字。为弥补赤字，保持财政收支年度平衡，发行国债逐渐常态化，地方政府也通过各种融资平台形成了较大规模的长期债务。中央和地方的长期债务问题也迫切需要新的预算解决途径。

三

当经济处于下行或萧条引发收不抵支，或政府由于突发事件、战争等需要非常态扩大支出时，往往要临时扩大税收来源，甚至扩大税收规模。对于这种情况，在政治民主化国家，作为纳税人代表的议会或立法机构，为了维护纳税人群体的利益，就要对政府的临时征税行为加以阻止，对税收规模的扩大加以限制，这就是我们熟知的作为政府预算基本遵循的“税收法定”原则。“税收法定”就是预算的限度。如果预算支出超出法定的税收限度，就会出现赤字。显然，税收法定是预算法定的逻辑前提，也意味着作为控制和限制手段的监督是预算的固有要求。

在政府预算支出方面，有关公共服务、社会福利开支不断增加，尤其是社会保障制度建立发展，使政府的公共职能不断扩大，预算支出的一定规模成为刚性。一旦支出成为刚性，在税收法定且难以满足支出的情况下，尤其是经济下行或萧条时，如果财政政策过于紧缩，那就会影响经济复苏和就业，从而给社会稳定带来压力。因此，收支平衡的途径只有发放国债。当然，国债规模也要有一个合理的限度，否则又会导致财政安全问题。正是在维护社會稳定和保证财政安全的双重压力下，既要约束和限制财政支出，又要考虑国债的适度规模，但预算收支平衡始终既是原则也是目标，这就使跨年度预算平衡机制成为逻辑必然。

随着中国社会主义市场经济的深入发展，长期债务也成为一个常态化问题；因而预算年度平衡只能是形式上的，实际操作中的预算平衡只能是跨年度的。正是基于这一现实，2015年开始实施的新修订的预算法第十二条明确规定：“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。”第三十四条规定：“中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构。对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理，余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额。”也就是说，在中央预算的层面上，“量入为出”型预算机制已转向“量出为入”型。“‘量出为入并不是要满足所有的支出需要，关键是要合理地确定政府的职能范围，安排支出时从当时当地的经济水平和人民负担能力等方面综合考虑。‘入应该是按照政府履行职能需要积极组织的收入”。

“从逻辑上说，政府理财在收支规模方面第一个层次的原则应是在明确政府合理职能范围和必要支出任务的前提下设计筹措财力的通盘框架，即‘量出制入”[4]。对此，预算法第三十五条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”可见，对于地方预算，仍然要坚持以“量入为出”为主、“量出为入”为辅。

对于“量入为出”型预算机制，是在计划经济条件下建设型财政理念的一种具体实现方式。而计划经济条件又是以生产资料公有制为前提，国家财政收入主要来源于国有企业，通过行政手段基本上可以完成根据支出需要的收入安排，因而人大对预算的监督自然而然就只是履行必要的法律程序，成为一种形式化的审查批准。对于预算收入和支出的限制和安排，主要是根据经济建设和发展情况，由政府进行自我约束和限制。

随着“量出为入”型中央预算平衡机制建立，由于收入是相对固定的，或可预测的，因而对于收支平衡的着力点主要是在支出方面，即为了平衡主要是要对支出进行刚性约束和限制。而支出活动的主体是政府，随着支出规模的扩大，政府自我约束和限制的局限性越来越突出，人大作为人民的代表机关和国家权力机关，在对政府预算的审查监督中，必须是实质性，再不能是形式性的；否则，不仅民生支出可能受到挤压，而且国债规模的风险也越来越大。无论是民生投入不足，还是国债规模风险，都会对社会稳定和国家的长治久安造成消极影响。因此，强化人大预算审查监督就成为逻辑和历史必然。

事实上，从经济社会发展来看，无论是对于税收（支出）规模，还是国债规模都要加以适度控制，这既是政治民主化的内在要求，也是基于经济稳定和财政安全的需要。也就是说，在跨年度预算平衡机制条件下，预算监督更要加强。我国实行分税制后，在编制预算时，一方面通过举借债务，即国债来实现收支平衡；而另一方面在年终时，往往又会出现大量超收收入，对超收收入的安排有时既不规范也不科学，从而造成财政资金的低效，甚至留下腐败隐患。为了使教育、农业等行业产业有稳定的财政投入，人大在制定相关部门法时曾有法定支出的规定。随着财政规模的扩大，也曾出现过这些行业和产业的有些单位财政专项支出进度滞后，年底结余过大，造成了财政基金低效使用等问题。对此，新修订的预算法取消了法定支出；但取消法定支出后，如何保证教育、农业等行业产业的合理投入问题也考验着预算及其监督。而跨年度预算平衡机制的法定化、常态化，意味财政赤字出现的常态化带来的问题主要就是国债余额规模的限度，从而也给人大监督带来新的挑战。

从制度和机制建设的完善来看，首先，要进一步发挥人大预算审查监督的主体地位，加快人大相关专门委员会和人大常委会预算工作委员会的建设，加强预算审查监督的组织力量和提高预算审查的能力水平。第二，完善细化预算初步审查制度，尊重人大初步审查中对于预算调整的可行性建议。第三，探索建立预算分项审批制度，强化预算审查的针对性，突出不同预算项目的功能性，优化预算支出结构；尤其要加大对重大财政专项的审查监督力度，注重绩效导向。第四，完善预算追责机制。随着经济社会问题的交织，国债使用的范围、方向和规模问题变得越来越复杂化。这既需要人大赋予政府更大的预算决策权，更需要对政府预算低效和违规追责机制的不断完善，以保证政府债务规模同“改革发展稳定”的总基调相适应，助力国家治理体系和治理能力的现代化。第五，不断提高各级预算单位对预算法治化、民主化、公共化、公开化、信息化的认识水平。完善预算审查制度和监督机制，不仅是人大及其常委会的职责，更重要的是各级预算单位的现代预算意识的自觉和能力逐步提高。现代预算制度建设的步伐要不断加快，即预算制度要在更高的水平上实现法治化、民主化、公共化、公开化、信息化。

注释：

[1]郝宇彪：《财政预算理念：演变、影响与重构》，载《经济社会体制比较》2014年第6期。

[2]侯一麟：《预算平衡规范的兴衰》，载《公共行政评论》2008年第2期。

[3]《关于北京市2014年预算执行情况和2015年预算草案的报告》，北京财政网（http：//www.bjcz.gov.cn/zwxx/czyjsxx/t20150127_521704.htm）。

[4]贾康、余小平、马晓玲：《财政平衡与财政赤字》，载《财经科学》2001年第1期。

（作者分别系北京联合大学人大制度研究所研究員，北京联合大学人大制度研究所硕士研究生。本文系国家社科基金项目“完善人大及其常委会预决算审查监督机制研究”，项目编号：13BZZ034，阶段性成果）