农村公共品供给与城乡一体化——基于贵州省“四在农家·美丽乡村”建设的分析

文／刘承礼 丁开杰



农村公共品供给与城乡一体化
——基于贵州省“四在农家·美丽乡村”建设的分析

文／刘承礼 丁开杰

摘要：优化创新农村公共品的供给是我国城乡一体化的关键。近年来，贵州省以“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划为抓手，着力提供农村公共品，取得显著成效。其做法包括将美丽乡村建设具体化为六大基础设施项目，以项目制管理的思维来推动各项工作的试点及推广；由政府主导，在纵向的上下级政府之间和横向的职能部门之间有主有辅、主次分明、分工协作、各司其职；走群众路线，调动城乡之间的各种资源和要素推动城乡一体化发展，等等。贵州省“六项行动计划”建设遇到的问题主要是建设资金匮乏，重建设、轻管护，老百姓参与的积极性冷热不均，基层干部的激励不足。为推动我国城乡一体化的发展，亟需进一步改善公共品优先提供顺序的决策机制、完善公共品供给的融资机制、改善公共品供给的运行机制，改善公共品供给的监督机制。

关键词：农村公共品；供给机制；城乡一体化

改革开放30多年来，我国经济始终保持高速增长，年均增速超过9%，国民生活发生翻天覆地的变化。但是城乡收入差距并没有降低，城乡收入比由改革开放初期的1.8扩大到2013年的3.3，城乡公共品供给也存在巨大差距，突出表现为农业公共基础设施的严重不足和农村科技、教育、卫生、文化、体育、环境等公共事业的发展滞后。[1]近年来，各级地方政府在农村公共品供给上进行积极探索。其中，地处西部地区的贵州省以“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划（以下简称“六项行动计划”）为抓手，走出了一条新路，取得了显著成效，其经验特别值得研究借鉴。本文基于对贵州省的实地调查和相关资料，探讨我国农村公共品供给体制的优化和完善路径。

一　公共品供给体制创新：贵州省“六　项行动计划”的基本做法

2012年，党的十八大报告第一次提出“美丽中国”的全新概念，将“美丽乡村建设”提上了日程。综合借鉴省内各地十余年来进行乡村建设的创新做法，以及国内其他省份开展美丽乡村建设的先进经验，贵州省政府于2013年9月30日出台了《关于实施贵州省“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划的意见》（（黔府发〔2013〕26号）以下简称“26号文件”），以路、水、房、电、讯、寨等基础设施建设为突破口，着力在全省范围内打造新时期新农村建设的升级版。“六项行动计划”的实质，是为广大农村地区提供硬件性质的农村公共品。围绕农村公共品供给的职责、融资、执行和监督体系等方面，“六项行动计划”积极进行了创新。

（一）以基础设施建设为抓手，在美丽乡村建设上建立了一套完整的职责体系

1.上下级政府之间的责任结构。在全国层面上，美丽乡村建设是统筹城乡发展的关键一环，自中央到地方，各级政府在其中都负有相应的责任。贵州“26号文件”将省以下各级政府的责任明确为：“省负总责、市（州、贵安新区）负管理责任、县（市、区、特区）负主要责任、乡（镇、街道）负直接责任、村（社区）负具体责任。”这是责任“大锅饭”在省以下不同层级的政府之间的分配，它表现为一种层级制的责任体系。这一责任体系为决策权力的向上集中、执行任务的向下挪移提供了便利。省级政府在其中发挥资源调配的作用，地级市政府起到承上启下的作用，县乡政府承接具体的项目或任务，村级组织具体实施。根据这一责任结构，有关“六项行动计划”的政策制订、规划编制、资源调度、过程监督、项目验收都可以采取自上而下的操作方式，从而有效地保证政府治理的针对性和有效性。

表1　同级职能部门之间的责任结构

2.同级职能部门之间的责任结构。在横向水平上，同一级政府各职能部门的分工及其承担的责任是不一样的。根据项目类型的不同，“六项行动计划”的责任单位由三种单位构成，即牵头单位、调度单位和责任单位。如表1所示，牵头单位是某项行动计划的分管部门，调度单位的主体主要是牵头单位，而责任单位则扮演着辅助或配合的角色。责任单位在项目决策过程中居于从属地位，它们在规划编制、资金调度、资源共享、信息提供等方面为牵头单位和调度单位提供必要的支持。在横向的责任结构中，财政厅、发改委、农委、扶贫办、移民局是被提及最多的责任单位，这是由六项行动大部分为涉农项目的性质决定的。值得注意的是，以“块块”形式而存在的地级市和县级政府也被纳入到责任单位之列，这是因为从横向的责任结构上看，这两级政府同样在牵头单位进行项目决策时发挥着重要的配合作用，尽管它们在纵向的责任结构中肩负着项目执行的任务。这种横向的职能部门之间的责任结构在市县两级也大体如此，只是繁简程度不同而已。以小康水行动计划为例，省级层面由分管副省长召集，省水利厅为牵头单位，省发改、国土、财政等13个部门建立联系会议制度，并明确了各部门的工作职责；市县两级也建立了类似的工作机制，例如，安顺市建立了“一把手负总责，分管领导各负其责，班子成员齐抓共管，各级部门通力合作”的工作机制。

（二）采取多元筹资方式解决资金问题

“26号文件”提出，“六项行动计划预计总投资1510.68亿元”。要完成这一投资计划，按照省财政厅的规划和说法，“从2013年起，预计5年投入1422亿元实施六项行动计划。平均每年投入284亿元，筹资压力相当大”。“26号文件”计划采取以下筹资方式来解决资金问题。

1.争取增量。此处的增量包括两个来源，一是上级政府下拨的专项补助；二是本级财政拨付的专项资金。中央对贵州省的主要专项补助包括中央对省的交通、水利、农村危房改造、烟水配套、一事一议财政奖补、扶贫开发等方面。与具有可预期性和确定性的一般性转移支付不同，这些专项补助资金是不确定的，需要不断地通过各种正式或非正式的渠道去争取。因为向上级政府争取增量资金取决于对上级政策的把握、对上级决策信息的了解；许多资金的使用除了有财经纪律限制外，还有不断变化的使用意图。各职能部门在制订文件时，不少提到要积极争取中央的资金支持，争取中央投资农村基础设施项目。例如，农村危房改造资金中央和省级补助资金到位情况较好，“2014年，中央补助金15.815亿元和第一批省级财政补助资金6.125亿元已经下达，市（州）所需配套补助资金3.51亿元和县（市、区、特区）级配套补助资金5.24亿元尚不清楚是否到位”。至于省财政的专项资金，则是省财政安排用于新农村建设的增量资金，这项资金被优先考虑使用在六项行动方面，而在六项行动计划里，省级财政也有一个预算支出结构调整的考量。例如，“2014年，中央投入贵州的美丽乡村建设专项资金是8000万元，贵州省在每年4000万元的基础上新增安排美丽乡村建设专项资金5亿元。”这种争取增量资金的做法不仅发生在中央与省级政府之间，而且省级以下政府之间的资金争取也很常见，从下往上看，是一级争取一级；从上往下看，是一级下达一级。

2.统筹存量。统筹存量的办法是整合资金。资金整合是省以下各级政府特别是县级政府在进行资金运作时的一个关键词。资金的整合使用至少有两个作用：“第一，确保惠农项目、政策、资金的落实到位；第二，集中财力办大事，更好地发挥资金使用效益。”[2]贵州省统筹或整合资金的原则是“渠道不变、管理不乱、各负其责、各记其功”，这一点与全国的做法无异。例如，对于小康路，发改、国土、农业、水利、林业、扶贫、移民、烟草等部门都配备了相应的资金。资金下达的方式有两种：一是50%以上的资金按因素法从不同部门分配到区县；二是按照竞争立项或以奖代补的形式投入到区县。区县在接收到各个部门通过不同形式下达的资金后进行整合使用，从而发挥资金的整体效应。不过，目前资金整合的方面存在一些困难，主要体现为三个方面：第一，资金来源渠道较多，每个渠道对资金使用的要求不统一；第二，上级各部门资金下达规划具有各自的独立性，下达的时间不统一；第三，资金申请和资金下达存在竞争性，能否争取到存在不确定性。基于上述种种原因，资金整合使用难以做到资金供给与资金需求的有效对接。

3.企业自筹。2013-2015年，贵州省经信委只能从省工业和信息化发展专项资金中安排0.12亿元作为“通信村村通”工程“以奖代补”资金，而到2017年，“小康讯”通信部分共需投入资金却高达25.53亿元。在经信委的规划中，这一庞大的资金缺口要通过两个渠道来补足，一是通信企业自筹；二是向国家工业和信息化部争取专项资金。对于第二个筹资渠道，尽管工业和信息化部2014年已向贵州省下达电信普遍服务基金2818万元，但对于填补上述资金缺口来说，仍然是杯水车薪。因此，企业自筹在小康讯行动计划中被寄予了厚望。然而，企业自筹的运作并不顺利，这既有企业自身筹资能力不足的原因，也有政府政策不落实的因素。例如，“26号文件”规定，“对企业自筹部分由省级财政每年给予全额贴息补助”，但这项贴息补助政策没有真正得到落实，这严重地影响到企业自筹资金搞建设的积极性。

4.市场运作和社会参与。贵州省通过采取贷款贴息、以奖代补、投资入股等方式吸引调动金融资本、民营资本和社会资本投入美丽乡村建设，构建多元渠道、多元化和多层次的融资体系。例如，麻江县“充分发挥财政资金的杠杆作用，撬动社会资金投入美丽乡村建设，鼓励引导社会团体和企业发展现代农业，参与美丽乡村建设”。在社会参与融资方面，近些年来也不断涌现出一些金融创新工具，起到了很好的杠杆作用，部分地缓解基础设施建设资金不足的压力。例如，“从2014年起，省财政将地方政府债券12亿元作为资本金注入省贵民公司，由贵民公司代各市县统一进行融资放大”。尽管类似的金融创新缓解了融资压力，但是“六项行动计划”毕竟是对乡村公共品的提供，其公益性和社会性远远大于盈利性和经济性，这种特点决定了它对社会资金的吸引力相对有限，既有的调研报告和我们的实地调研都发现了类似的社会参与不足的问题。

5.群众投工投劳。从调研了解的情况来看，群众投工投劳的初衷表面上看是为了解决乡村公共品提供过程中资金不足的问题，而实质上却是为了增强基层群众参与公共品建设、维护公共品运行的积极性。通过投工投劳，基层群众自建、自管、自养、自用的民主意识、参与意识和公共意识被培养起来，这是一种治理理念的转变。与投工投劳制度相配套的还有一项机制，即“一事一议”财政奖补机制。“一事一议”财政奖补机制的使用既有事前的奖补，也有事后的奖补，它有效地体现了民主参与决策和资金有效使用的有机结合。不过，这一制度设计虽然美好，但在实际运行中也还是碰到了一些问题，例如“一事一议”财政奖补资金到位率不高，群众投工投劳积极性不大等问题。

（三）做好规划，分阶段推进各项任务

“26号文件”为小康路、小康水、小康房、小康电、小康讯和小康寨建设安排了相应的牵头单位和责任单位（或配合单位），各单位按照各自分工和各个项目的规划，采取任务集成和任务分解的方式分阶段地开展工作。尽管各个项目的基础不尽相同，但作为“四在农家·美丽乡村”基础设施建设的具体举措，它们推进的时间节点大致相同，包括攻坚突破阶段（2013-2015年）、全面推进阶段（2016-2017年）、巩固提高阶段（2018-2020年）。每个项目在各个阶段都围绕各自的重点项目，分阶段完成相应的目标任务。

（四）对项目实施情况进行考核监督

为了配合六项行动计划的实施，如表2所示，省目标办制定了考核办法，将目标任务的完成情况纳入年度目标考核，与此同时，省以下各级部门建立了督办机制。除了专职的督办工作外，在某种程度上，工作调度、目标考核也兼具督办的功能。例如，对于小康水，“坚持按月调度、按季抽查、半年通报、年终考核的办法，加快推进小康水行动计划的实施”。

二　贵州省优化农村公共品供给体制的经验与不足

通过对贵州省“四在农家·美丽乡村”基础设施建设“六项行动计划”的考察，我们可以总结出优化农村公共品供给的几条经验做法：第一，将美丽乡村建设具体化为六大基础设施项目，并以项目制管理的思维来推动各项工作的试点及推广；第二，美丽乡村建设是一项政府主导的工程，因而纵向的上下级政府之间和横向的职能部门之间有主有辅、主次分明、分工协作、各司其职；第三，美丽乡村建设是一项民生工程，因而各项行动计划的设计理念是先为群众雪中送炭，再为群众锦上添花，走的是群众路线；第四，美丽乡村建设是一项发展工程，路、水、房、电、讯、寨是为农村的可持续发展提供基础设施，打好基础才能激发农村发展的造血机能；第五，美丽乡村建设是一个城乡统筹发展问题，因而调动城乡之间的各种资源和要素有利于实现城乡一体化发展。当然，贵州省“六项行动计划”建设在推进过程中也还存在不少问题，既包括一些在全国都具有普遍意义的共性问题，也包括一些贵州省本省具有的特性问题。其中，对全国优化农村公共品供给具有警示意义的共性问题主要有如下四个方面：

表2 “六项行动计划”实施的监督

第一，建设资金匮乏。基层建设资金匮乏与我国现行的财政体制不无关系。我国现行财政体制是一种形式上的分权体制而实质上的集权体制，表现为财力上收，事权下移，这就造成地方政府不同程度地患上了资金饥渴症，贵州也不例外。目前的解决办法是加强中央对地方的转移支付，特别是专项转移支付。专项转移支付有两个特点：一是使用方向明确；二是要求地方配套。然而，一方面，从中央到地方，专项转移支付采取的是资金切块、条条下达，块块打包、捆绑使用的方式，因此，“资金整合”是在各类文件、调研报告和实地走访中经常听到和看到的高频词。而资金整合的难度有时比较大，例如，对于小康水，“新建‘五小’水利工程，投资没有专门的资金渠道，而是由水利、财政、国土部门按照现有的资金渠道筹集，但是国土、财政部门现有资金渠道实施的不全是水利基础设施建设”。切块分配是目标导向的，而打包使用是需求导向的，在实际操作中很难达成一致意见。作为地方政府的“块块”如何整合作为职能部门的“条条”分配的资金并实现“条条”的目标，资金整合过程难，资金整合使用后也难，因为项目审计和项目验收是以立项预算为依据的。另一方面，专项转移支付的拨付要求地方配套，而地方配套的要求可能会诱致地方政府债务的增加，从而可能会积累成地方债务风险。与资金整合一样，“垫资”也是个高频词，而且垫资的难度较大，例如，在小康房建设中，“农村危房改造市（州）、县级财政配套资金压力大，困难群众自筹资金能力不足”；在小康水建设中，“市（州）、县（市）财政困难，由其承担的配套资金难以足额到位，这影响到工程项目的实施进度和项目的储备”。垫资难的现象带有一定的普遍性，而垫资、举债之后，如何化解基层债务，成为基层政府必须面临的问题。一方面是公共品供给欠账，另一方面是公共品超前消费，这些是融资机制创新需要考虑的问题。

第二，重建设、轻管护。基础设施建设仅仅是美丽乡村建设的开端，而管护工作是今后越来越重要的问题，目前在全省上下暂时还没有形成重视管护的氛围。这一问题在全国也很普遍，其原因是多样的：一方面，建设在先，而管护在后，在资金短缺的情况下必然会优先安排建设；另一方面，建设是短期的，而管护是长期的，短期的建设比长期的管护更容易体现干部的政绩；此外，建设是运动式资源动员，而管护是搭便车式资源投入，公共品的失灵现象在管护阶段比建设阶段更明显；第四，建设是硬件建设，而管护是软件建设，后者不容易跟得上。例如，通过小康路行动计划完成的农村公路，特别是村道和乡道，出现较为严重的损毁，管护任务和压力较大，政府投资浪费较大；小康讯的基础设施完成后，由于后续资金投入不足，面临着营运亏损的考验。

第三，老百姓参与的积极性冷热不均。尽管“四在农家·美丽乡村”基础设施建设“六项行动计划”是以政府为主导而开展的，比如投资大多以政府资金为主，但是它们与老百姓的切身利益休戚相关，于是发动当地群众进行民主决策、民主管理和民主监督，从而实现参与式治理十分重要。由于“六项行动计划”所涉及的项目大多属于公共品，因而简单的成本—收益法无法决定各项行动的决策。从征地拆迁、公共品的覆盖范围、公共品提供的优先次序等方面来看，当地群众的参与程度各不相同。对于自身获益较多的项目，老百姓参与的积极性较高，其支持是可预期的；但对于获益不均衡、代价不同的公共品提供而言，不同群体的态度是不一样的，特别是涉及到利益纠纷时，当地基层组织、村组干部和村民代表需要做大量的群众工作，发动群众、统一思想、化解矛盾，才能做成项目。

第四，基层干部的激励不足。基层干部在项目的争取、建设、管护等各个阶段都扮演着主导角色。一部分干部带领群众垫资先干起来，进而被选为试点或示范，获得项目或资金支持，干出了成绩；一部分干部执行力不错，在上级下达项目后，积极做调研、搞规划、抓落实，也能干出成绩来；还有一部分干部冒险意识不够，不愿意克服困难，所在乡村也就得不到发展。在体制内的激励空间有限的条件下，如何采取体制外激励的方式，对现有的干部管理体制是一个挑战。“六项行动计划”采取的是项目制，而项目制是对具有体制激励作用的科层制的破坏，特别是对乡镇层级的干部来说，在项目制的治理模式中，如何发挥他们的积极性是一个需要考虑的问题。从调研情况来看，基层干部很辛苦，但晋升渠道有限，只是一味地强调责任，没有增加基层干部的权力和利益，长期来看不利于乡村治理工作的推进。

三　优化我国农村公共品供给体制的路径

借鉴贵州省“六项行动计划”的创新性做法，针对我国农村公共品供给体制存在的问题，本文提出如下建议作为优化农村公共品供给体制的路径选择：

第一，改善公共品优先提供顺序的决策机制。公共品供给的优先顺序决策实际上是稀缺资源的配置问题，有几种可供选择的决策途径：一是自下而上的途径，发挥当地老百姓的主体作用和能动作用，由村民议事会提议公共品建设的优先顺序，村民小组或村民议事会提交优先顺序的清单，乡镇汇集到区县，由区县按照资金整合的情况通盘考虑。二是自上而下的途径，由区县政府根据自身的发展定位，决定公共品的优先提供顺序，乡镇根据发展需要决定自身的优先顺序，村组和村民根据生活便利决定优先顺序。无论是自下而上还是自上而下的决策机制，都由区县政府进行汇总，再通过地级市政府反映到省级协调部门。省级部门汇总职能厅局的资金和项目资源，制定总体规划，算出总盘子，从而根据汇总的公共品优先提供顺序来决定资金和项目分配方案。三是因地制宜，分级分类推进。根据自然资源禀赋、社会经济发展水平、产业发展特点和民俗文化传承的不同，农业部发布了美丽乡村建设的“十大模式”：产业发展型、生态保护型、城郊集约型、社会综治型、文化传承型、渔业开发型、草原牧场型、环境整治型、休闲旅游型、高效农业型。国务院农村综合改革办公室主任王卫星总结全国7个美丽乡村建设重点推进省份的经验，提出集聚发展型、旧村改造型、古村保护型、景区园区带动型等新模式。[3]根据这些模式，各地可因地制宜、对号入座地推进相关工作。

第二，完善公共品供给的融资机制。在现有财政体制下，要理顺、拓宽现有的融资渠道，完善融资机制。一是对于垫资或配套问题，要做好地方债务风险的预警与防控，其途径是各级政府认真研究农村公共品供给的优先次序，在尽可能满足群众基本公共品需求的同时，要量入为出或有科学的支出规划，不要搞公共品的超前消费。二是要下大力气解决资金整合难题，在不违背财经纪律的前提下，通过完善财政专项资金使用的预算和决算机制，调整财政支出结构，用好存量和增量资金，实现资金拨付目的与地方实际需求的真正对接。当然，垫资、配套和资金整合使用不是省以下政府能够单方面解决的，这是一个全国普遍的现象，需要在全国层面完善转移支付制度。三是要实现从输血到造血的转变，其途径是根据地方比较优势和资源禀赋，利用路、水、房、电、讯和寨建设的机遇，打造创业园地和资本洼地，吸引社会资金，调整农村地区的产业结构，多方面增加农民收入，增加村级集体经济收入，通过培植农村自生能力和农民的致富能力，逐步解决当地公共品的建设和管护问题。四是落实省财政对企业自筹部分的贴息补助政策，利用财政资金鼓励和引导社会资金的流入。

第三，改善公共品供给的运行机制。乡村公共品的供给多发生在县以下区域，在县级层面按照“建设—管护—使用”流程来进行规划十分重要和必要。尽管“六项行动计划”涉及的大多是乡村公共品，但它们的特点各不相同，因而可以根据当地的实际情况，发掘资源优势、调动当地干部群众的积极性，采取多样化的方式来提供。对于小康路建设，可以采取BOT（建设—经营—转让）模式；对于小康水建设，要用好“一事一议”财政奖补资金；对于小康房建设，要摸清情况，对口帮扶；对于小康电建设，当务之急是理顺管理体制；对于小康讯建设，可以尝试PPP（公私伙伴合作）模式；对于小康寨建设，需要在文化旅游资源发掘与传承方面进行更多的投入，可以引入社会资金和先进管理经验加以改造、升级。

第四，改善公共品供给的监督机制。美丽乡村建设是一个系统工程，农业部为此专门设计了两级指标：一级指标包括产业发展、生活舒适、民生和谐、文化传承、支撑保障；二级指标包括产业形态、生产方式、资源利用、经营服务、经济宽裕、生活环境、居住条件、综合服务、权益维护、安全保障、基础教育、医疗养老、乡风民俗、农耕文化、文体活动、乡村休闲、规划编制、组织建设、科技支撑、职业培训。[4]为了更好地提高乡村公共品的提供效率，可以从如下方面改进美丽乡村建设的监督机制：一是可以根据国家设定的指标，结合当地的实际，制定出适应贵州省情的指标体系，对照指标体系来监督各项工作的进展。二是借鉴先进省份的经验，将美丽乡村建设纳入干部目标考核体系，让考核真正起到促进美丽乡村建设的作用。三是完善决策过程、资金筹集、项目实施、项目管护等全过程的监督。四是让群众参与公共品提供的过程监督和项目验收。五是完善和坚持督办机制。现在的督办主要是针对已经列入试点或示范点的地方进行项目进展的督办，而对没有列入试点或示范点的地方则是督办的盲区，一方面要增强这些地方推动美丽乡村建设的积极性，争取让更多的村寨加入进来，另一方面又要防止它们过度举债，避免地方债务风险。

（附记：2014年9月，中央编译局世界发展战略研究部课题组对贵州省“四在农家·美丽乡村”基础设施建设“六项行动计划”进行了专题调研，中央编译局世界发展战略研究部副主任周红云任课题组组长，组员包括刘承礼、龙宁丽、王燕燕、马瑞、才凤伟、周利萍）

注释：

[1]王为民：《加大农村公共品供给，统筹城乡发展》，《乡镇经济》2005年第4期。

[2]杨晓蔚：《安吉县“中国美丽乡村”建设的实践与启示》《政策瞭望》2012年第9期。

[3]王卫星：《美丽乡村建设要处理好六个关系》，《农村财政与财务》2013年第12期。

[4]《农业部“美丽乡村”创建目标体系》，《农民日报》2013年5月15日，第5版。

责任编辑 刘秀秀

作者简介：刘承礼，中央编译局世界发展战略研究部副研究员，北京市，100032；丁开杰，中央编译局世界发展战略研究部研究员，北京市，100032。

中图分类号：C913.7

文献标识码：A

文章编号：1006-0138(2016)02-0078-07