我国住房公积金制度存在的问题及对策

文／王语奇



我国住房公积金制度存在的问题及对策

文／王语奇

摘要：建立住房公积金制度是我国住房制度改革的重要环节，是构建住房保障制度的重要组成部分。经过试点、推进、深化和完善等不同阶段的发展，我国的住房公积金制度取得了令人瞩目的成就。但同时，在住房公积金的归集和缴存、使用和投资、管理与运作等环节暴露出来的问题也越来越多，这与我国要建立的住房保障制度不相适应。因此，在新的历史条件下，调整住房公积金的缴存政策、调整住房公积金存贷款利率政策、成立全国性的住房公积金管理工作中心、拓宽住房公积金的投资渠道、加大住房公积金监管力度，是住房公积金制度改革的基础性方案。

关键词：住房公积金；住房保障；住房公积金中心

住房作为生活必需品，无论对个人还是家庭都极为重要。如何解决居民的住房问题，为其提供最基本的住房保障，是关系国计民生的大事。我国从构建社会保障体系的整体思路出发，经过多年的探索和实践，目前的住房保障工作已日趋完善，住房公积金制度在其中发挥的作用也愈加重要。但是，随着市场经济的逐步深入，现行住房公积金制度亦暴露出诸多问题。深入研究公积金制度的发展历程和目前所面临的制度性困境，可以更好地推进我国住房制度改革，健全和完善我国的社会保障体系。

一　我国住房公积金制度的发展历程

在我国，对建立住房公积金制度的思考和探索并不是一开始就有的，而是随着工业化、城镇化进程的推进，城镇住房制度改革需求的日趋迫切而逐步发展起来的。随着改革开放政策在全国的贯彻执行，我国逐渐向社会主义市场经济体制过渡。在经济制度转变这一大的时代背景下，为了实现多方筹措住房建设资金，满足城镇居民改善居住条件的需要，国家进行了住房制度改革工作，包括将公有住房以标准价、成本价优惠售卖给单位职工、在提高公房租金的同时对个人进行补贴，鼓励单位组织职工进行集资建房、合作建房等等。[1]至此，我国着手建立新的住房制度，住房由实物分配逐步向货币化分配转变，建立住房公积金制度的外部条件已经具备。

从1991年成立至今，我国的住房公积金制度已经运行了20多年，总体上可以分为四个阶段。

1.试点阶段（1991-1994）。1991年5月，上海市政府为解决职工住房紧缺的矛盾，提高职工个人解决住房的能力，在短时期内无法大幅提高职工收入的现实条件下，在参考借鉴新加坡成功经验的基础上，结合上海的特殊情况，率先在全国范围内建立住房公积金制度。制度的设计思路是：建立职工个人住房公积金账户，由单位和个人按职工收入的5%缴存。建立住房公积金制度的初衷是为了应对住房建设资金严重不足，解决政府和单位无法满足居民基本住房要求的问题，增强职工解决住房的能力。住房公积金归集的资金除个人提取和使用外，大部分用于单位和政府的住房建设贷款，如安居住房贷款、危房改造贷款等等，有效地缓解了住房建设资金短缺的问题。

1992年，国务院召开会议，鼓励各地方继续在建立住房公积金制度方面进行探索，建立符合各自实际情况的住房公积金制度。这一时期可以看作是公积金制度的试点阶段，仅在条件成熟的直辖市和省会城市开展试点，并未在全国范围内形成统一的条例或规定。参加住房公积金缴存的单位和个人较少，缴存率低。住房公积金主要用于单位住房建设方面的投资，个人使用的情况极少。

2.推进阶段（1994-1998）。经过4年的试点，建立住房公积金制度的重要性和必要性已经十分明确。国务院要求全国各地方均应建立住房公积金制度。截至1996年，建立住房公积金制度的城市已经达到231个，范围也不再局限于直辖市和省会城市，而是扩展到了地级以上城市。伴随着住房公积金制度在我国的全面推广，公积金的缴存金额也有了大幅提高。据统计，到1998年底全国公积金归集额为1231亿元，贷款额为850亿元。[2]至此，住房公积金制度作为住房保障体系中一个重要组成部分进入了全面发展的新时期。

在这个时期内，住房公积金制度的设立思想是以较低利率的贷款，满足政府和单位筹集住房建设资金的需求，用较小的成本建造更多的住房，降低了政府的住房供给成本。住房公积金贷款作为一个新的、稳定的资金来源，对政府开展保障性住房的建设工作起到了极大的推动作用，进而最终使政府建立起了一个覆盖全社会的住房保障机制。在这段时间内，虽然总体上公积金制度得到了迅猛的发展，但是各省、市、地区间的发展十分不平衡，发展较快的城市基本上已经做到全面覆盖，远远超过了发展较慢城市的覆盖范围。同时，住房公积金在管理方面也有很多不规范的地方，需要进一步的改进和完善。

3.深化阶段（1998-2002）。随着住房制度改革深入发展，住房分配货币化改革不断推进。1998年，国家宣布取消福利分房制度，实行住房商品化、分配货币化，由单位建造分配给职工逐步过渡为个人直接购买。住房公积金的使用主体开始向个人转移，而使用对象的改变要求住房公积金制度做出相应的调整。

1999年4月，国务院总结各地方公积金制度的经验和教训，颁布实施了《住房公积金管理条例》（后文简称《条例》），要求各地方公积金中心灵活运用法律和行政等多种手段对公积金的缴存和使用进行监管。在尽可能扩大缴存覆盖范围、提高缴存职工比例的同时，切实做到跟踪、监督公积金的使用方向。自此，住房公积金制度步入规范化、法制化的轨道。

4.完善阶段（2002-至今）。2002年3月，国务院对《条例》进行了修改，并要求各地方住房公积金管理中心根据新《条例》修改实施细则。修改后的《条例》扩大了住房公积金的缴存范围，强化和补充了住房公积金管理的监管办法和处理措施，提高了处罚力度。2005年1月，国家又再次扩大住房公积金缴存面，缴存比例也由过去的不超过5%，变为可以在5% 到12%之间浮动。2008年12月，国务院再次提出，住房公积金资金不仅应当支持缴存职工的个人购房行为，还应当进入住房建设领域，支持政府的住房建设投资。2010年3月，国务院又出台了严格限定住房公积金用途的细则，要求对贷款项目要进行严格审查，对于没有足额抵押的在建住房项目、房产或土地，不得发放贷款。

从2002年至今，我国的住房公积金制度无论是在归集使用方面，还是在监督、管理方面都取得了长足的发展，逐步进入了成熟期。住房公积金拓宽了住房建设资金募集渠道，增加了政府的住房供给，更好地解决了城镇职工住房难的问题，为构建多层次住房保障体系作出了重要的贡献，取得了令人瞩目的成就。

二　住房公积金制度的困境及成因

尽管住房公积金制度对建立我国住房保障体系的积极作用已经得到了普遍肯定，但目前学界和社会上仍对公积金制度存在许多误解和质疑，现有制度仍然有诸多问题亟待解决。

（一）归集和缴存方面

1.住房公积金缴存情况差异大，分布不均。在地域方面，省会城市、直辖市等大中型城市住房公积金制度通常发展得较快较好，缴存比例较高，而一些偏远、经济落后的地区覆盖率还不到50%，甚至存在没有缴存住房公积金的问题。[3]在缴存单位和人员方面，国有企业、行政机关和事业单位参加率较高，而个体工商户、自由职业者和进城务工人员等群体，虽然也在应缴纳的范围内，但是参加人员十分有限。造成这一状况，既有对住房公积金制度宣传不到位，推广力度仍需加大的原因，也有制度设计不够合理，对缴存人吸引力不够，特别是对中低收入者的保障没有体现等原因。

2.住房公积金缴存比例设定不合理。按照《条例》要求，职工以月收入为基数按比例缴纳住房公积金，单位同时缴纳相应数额，存入职工个人账户。这就造成了职工收入越多，住房公积金缴存越多，单位补贴越多，福利享受越多的情况。不仅没有体现出对城镇低收入人群的倾斜，反而人为地加剧了缴存职工间的收入分配不公。再加上住房公积金的免税原则，现有的住房公积金缴存制度已经成为一些企事业单位变相发放福利和逃避税收的工具，既不利于缩小社会成员间的贫富差距，也违背了社会追求公平正义的原则。

3.住房公积金利率设置不合理。现有的住房公积金“低利率存储、低利率贷款”政策，极大地损害了那些长期不使用公积金的缴存人的权益。为了达到公积金贷款低利率的目的，住房公积金存款利率比照同期一年期的商业存款利率。在当前通货膨胀严重的情况下，缴存的住房公积金不但无法实现保值增值，还会逐年贬值，极大地伤害职工利益，打击了职工的缴存积极性。“低贷”的福利只有申请了住房公积金贷款的借款人才能享受到，而“低存”带来的损失却是由全体住房公积金缴存人承担。由于享受住房公积金贷款是有条件限制的，广大中低收入人群往往无法达到申请公积金贷款的条件，这就造成了中低收入者义务多、权利少，政府补贴的住房福利在高低收入人群间呈现逆向流动，有悖于建立住房公积金制度的目的。

（二）使用和投资方面

1.住房公积金资金使用率低，各地区使用情况不均衡。《条例》规定，职工只可以提取住房公积金用于偿还住房贷款、缴纳房租，以及职工离退休或者离职、死亡销户提取公积金。而申请贷款也只有购买、翻建、建造和大修自住住房几个途径。大量的归集来的资金无法得到合理的利用，造成了住房公积金的闲置。《全国住房公积金2014年年度报告》的数据显示，全国住房公积金个人住房贷款使用率是68.89%，重庆最高，达到93.44%，山西使用率最低，仅为23.9%。[4]东部发达省份住房公积金使用率基本高于平均水平，中西部地区则普遍低于50%。虽然总体上住房公积金的使用情况不够理想，资金利用率低，但是在局部地区，如北京、上海、福建等房地产市场发展较好的城市，由于房屋价格、收入水平等原因，住房公积金存在着过度使用的问题，个别城市的资金使用率甚至接近100%。[5]

2.使用住房公积金贷款的人员收入层次分布不均，高收入人群占比较大。按照现有的住房公积金贷款制度，缴存人的收入低则缴存基数低，致使缴存金额少，能够申请的贷款额度就少，购买房屋时需要个人先期缴纳的金额就高，而他们的低收入无法承担较高的购房首付款。这种矛盾使得大多数中低收入家庭很难有机会申请住房公积金贷款，享受“低贷”的福利。而缴存人中收入较高的那部分人群，由于能够承担购房所需的初始投资，则可以一次甚至多次以优惠利率进行公积金贷款。这种制度形成“马太效应”，越是高收入人群，越能享受到住房公积金的福利，严重背离了建立住房公积金制度以满足中低收入人群住房需求的初衷。

3.住房公积金的利用率不高，无法实现投资保值、增值需求。按照现有的制度安排，为了保证住房公积金的资金安全，归集来的资金除了用于职工个人住房贷款和住房项目贷款，剩余资金只能用于购买国债，投资渠道非常狭窄，资金收益率很低，限制了住房公积金获得较高的增值收益。同时，越来越多的增值收益被用于政府的廉租住房建设投资，其实质是将广大住房公积金缴存人的资金收益归入财政收入，由政府统一支配、无偿使用，剥夺了缴存人处置个人财产的权利，侵占了他们的利益。

（三）管理与运作方面

1.住房公积金管理中心的定位存在问题。公积金中心是“不以营利为目的的独立的事业单位”，它不是政府部门，却替政府承担了相当一部分住房保障职能，负有强制单位和个人缴存住房公积金的责任。住房公积金管理中心又需要完成资金归集、放贷等本应由金融机构来执行的职能，这就导致了住房公积金管理中心定位与实际职能间的错位，进而使中心的责权利不对等。不仅降低了住房公积金管理中心的管理和运行效率，也给住房公积金的资金安全增加了风险，带来了隐患。

2.监管制度不完善，威胁资金安全。住房公积金制度从建立至今，已经逐步建立起一套自上而下的监督检查机制。按照《条例》的要求，各地方住房公积金管委会应当对住房公积金管理中心进行监督和管理。但是受管委会的成员单位构成所限，管委会的组成人员往往并不从事住房公积金工作，对相关业务也不熟悉，这就造成了在实际工作中，住房公积金管委会的管理决策执行力差、监督检查流于形式等问题。同时，由于我国在住房公积金方面的立法工作起步较晚，发展缓慢，使得发生侵占、挪用、贪污住房公积金等犯罪时，司法部门往往不能找到适当的法律依据对其加以惩处。

3.属地化管理不利于资金有效配置。根据现有的制度安排，住房公积金实行属地化管理原则，各直辖市、省会城市、设区城市公积金管理中心在其行政区内负责公积金的归集、支取和贷款等工作，住房公积金不允许异地流转和使用。地区间割裂的缴存贷款模式阻碍了资金的正常流动，不利于资金的有效配置。然而我国地区间的经济发展十分不平衡，居民收入水平和消费能力都有很大差距，住房市场的发展程度快慢不一，这就使得住房公积金的缴存和使用在不同地区间存在明显差异。有的地区资金严重紧缺，有的地区却资金大量沉淀，不仅降低了住房公积金的配置效率，还使公积金贷款的风险过分集中，削弱了住房公积金的抗风险能力。

三　完善我国住房公积金制度的对策

我国公积金制度的建立，发源于国家住房建设资金严重不足、居民收入水平普遍低下的历史时期。政策的出台对缓解城镇居民住房紧张，实现“居者有其屋”的目标起到了重大作用，对我国的住房保障工作具有积极意义。但是迄今为止，公积金制度建立已经超过20年，随着社会政治经济条件和人们住房需求的发展变化，住房公积金制度出现了很多不适应的地方。当前，我国社会已经发生全面变革，建立起了社会主义市场经济体制，国民经济有了飞速发展，人们收入水平大幅提高，同时社会各阶层间收入水平开始快速分化。而对具有不同购买能力的人群采用相同的住房公积金缴存和贷款政策，必然会带来各种各样的矛盾。因此可以从这个角度出发，探究解决住房公积金困境的对策和措施。

1.调整住房公积金的缴存政策，适当提高低收入职工的单位缴交比例。《条例》中规定的缴存范围基本涵盖了社会上各种职业的从业者，但是这一制度在执行时的情况并不乐观。现有缴存政策造成收入越高的职工，获得单位缴交的住房公积金越多，违背了建立住房公积金制度的初衷，背离了公积金制度的公平性原则和住房保障职能。因此，应当针对不同收入水平群体，制定差异化的缴存政策。按不同层次的职工收入水平确定不同的个人缴交比例，特别关注低收入人群，适当提高低收入水平职工的单位缴交比例。切实满足低收入人群住房需求，改善他们的居住条件，尽量避免由于公积金缴存政策的漏洞使高收入人群获得变相补贴。各地区还可以根据实际情况，由地方财政出资对收入较低的人群，进行适当的住房补贴。

2.调整住房公积金的利率政策，解决“低存低贷”问题。适当提高住房公积金的存款利率，并将其与住房公积金的缴存年限挂钩，存款利率随缴存时间的增加而提高，以使长期不使用住房公积金的人群也可以享受到公积金的福利。实行差别化的贷款利率，既要考虑贷款申请人的收入情况和信用状况，还要考虑到贷款所购房屋的性质和评估价值等因素。在此基础上设定不同的利率档次、贷款期限和贷款额度。对低收入人群或购买政策性住房人群，适当降低贷款利率和首付比例，减少首付金额。对高收入人群、多次申请贷款人群和购买高档住宅人群，则可提高贷款利率和首付比例，增加首付金额，从而改变现有低利率政策带来的福利在高低收入人群间逆向流动的现象。

3.建立国家级住房公积金管理中心，整合各地方住房公积金资源，统筹规划使用全国的公积金资金。由于各地方住房公积金的供需情况很不均衡，虽然总体上全国的住房公积金存在大量闲置资金，但是具体到某些大中型城市则往往呈现出入不敷出的状况，资金压力巨大。而那些住房保障压力较小的城市，又存在大量的闲置资金。因此，在国家层面上建立资金池，统筹跨地区调配资金是十分必要和可行的。不仅如此，设立国家资金中心对全国的住房公积金资金进行统一调度，还可以增加住房公积金的抗风险能力，防止住房公积金流动性风险的发生。

4.拓宽住房公积金的投资渠道，更好地实现保值增值。应当大力宣传住房公积金贷款政策，推动住房公积金贷款业务的开展，在满足缴存人提取和贷款需求的基础上，积极寻找新的更稳健的增值渠道，减少住房公积金的资金沉淀和浪费。在进行严谨评估的基础上，对政府的保障性住房项目发放专项项目贷款，既降低了政府建设保障房的建设成本，解决了政府住房保障投资紧缺的问题，又给住房公积金开辟了一条收益稳定的增值渠道。参照目前社保基金的运作模式，在不威胁资金安全的前提下，允许各地方公积金中心将沉淀资金用于其他收益更高的投资途径，以提高公积金缴存人的福利。

5.加快住房公积金法制建设。住房公积金管理中心应当加强内部监管，制订详细、可操作性强的实施细则和操作规程，从而实现公积金中心的自我管理，尽量消除管理中的漏洞和死角。依靠飞速发展的互联网技术建立全国性的公积金数据库，采集各地区公积金的使用数据加以分析，进而实现对各地区住房公积金管理中心的动态监督。积极推动住房公积金的法制建设，建立健全住房公积金法律体系，使住房公积金管理有法可依，有章可循。对违法侵占、挪用、贪污住房公积金等犯罪问题，依法惩处。引入专业的审计机构对各地区住房公积金管理中心的运营情况和财务情况进行评估，实行严格的审计监督。定期公开住房公积金的归集、贷款、投资等工作内容，切实做到信息及时公开，在接受管委会监督的同时也要接受来自社会各界的监督。

注释：

[1]侯淅珉、应红、张亚平等：《改革:为有广厦千万间——中国城镇住房制度改革的重大突破》，桂林：广西师范大学出版社，1999年，第37-38页。

[2]古俊青、孙兰、施美程：《中国住房公积金制度现状与发展》，2006年7月3日，http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/fdcbg/ 1263889.htm，2015年10月15日。

[3]汪利娜、文林峰、沈亮、蓝枫：《完善住房公积金制度 发挥住房保障作用》，《城乡建设》2009年第8期。

[4]《全国住房公积金2014年年度报告》，《中国建设报》2015年6月15日。

[5]汪利娜、文林峰、沈亮、蓝枫：《完善住房公积金制度 发挥住房保障作用》，《城乡建设》2009年第8期。

责任编辑 刘秀秀

作者简介：王语奇，首都经济贸易大学经济学院博士研究生，北京住房公积金管理中心工作人员，北京市，100070。

中图分类号：C913.3

文献标识码：A

文章编号：1006-0138(2016)02-0099-05